Минэкономразвития России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере оценки регулирующего воздействия. Структурным подразделением Минэкономразвития России, ответственным за внедрение, реализацию и развитие данного направления работы на федеральном уровне, является Департамент оценки регулирующего воздействия.
Также Департамент осуществляет методическую, организационную и информационную поддержку развития оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
1. Статистика подготовки Минэкономразвития России заключений об оценке регулирующего воздействия
По-прежнему основной задачей Департамента ОРВ является анализ проектов нормативных правовых актов на предмет наличия избыточных, затратных требований для бизнеса и подготовка заключений об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов федеральных государственных органов, положения которых затрагивают вопросы ведения предпринимательской и иной экономической деятельности (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318).
Начиная с 2010 года, Минэкономразвития России подготовлено более 3200[1] заключений об ОРВ, треть из которых отрицательные, обработано более 33500 замечаний и предложений представителей бизнеса и экспертов.
Только за 2014 год было подготовлено 1041 заключение об ОРВ.
354 проекта НПА по результатам ОРВ были признаны затратными и несоответствующими целям регулирования.
Среди наиболее активных регуляторов лидирующие позиции занимают: Минтранс России, Минфин России, Минсельхоз России, Ростехнадзор, Минприроды России, Минпромторг России, Минкомсвязь России, ФТС России, Минтруд России, Росалкогольрегулирование.
Самыми распространенными ошибками, допущенными ведомствами-разработчиками и выявленными в ходе подготовки заключений об ОРВ, являлись:
- ненадлежащее заполнение ключевых разделов сводного отчета (таких как круг субъектов; расходы субъектов и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, связанные с исполнением требования регулирования);
- процедурные нарушения, в том числе, связанные с ненадлежащей работой с уведомлениями;
- неверное определение разработчиком степени регулирующего воздействия проекта акта.
В ходе подготовки заключений нередки были случаи выявления существенных издержек субъектов предпринимательской деятельности в связи с введением нового регулирования, в то время как разработчик указывал об отсутствии каких-либо дополнительных расходов.
К примеру, реализация требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей могла составить более 700 млрд. рублей[2].
Подобная ситуация говорит о ненадлежащем анализе разрабатываемого на сегодняшний день регулирования или вовсе – о его отсутствии.
Ярким примером является предложенное решение проблемы роста количества случаев детского травматизма при занятиях физической культурой и спортом на пришкольных спортивных сооружениях путем введения сертификации в отношении ворот футбольных, хоккейных, для мини-футбола и гандбола.
При этом статистических данных, подтверждающих рост случаев получения тяжких телесных повреждений, связанных с качеством ворот (их конструкций), а также с их эксплуатацией разработчиком, не представлено.
Минэкономразвития России обращало внимание, что, если основной проблемой является процесс эксплуатации продукции, то требование о сертификации ворот (конструкций) не приведет к достижению цели по снижению травмоопасности.
Другим подтверждением служат примеры, когда разработчики в качестве цели регулирования указывают принятие акта как такового.
Например, в одном из сводных отчетов было указано, что «внесение изменений в Федеральный закон необходимо потому, что внесение изменений в Федеральный закон возможно только путем внесения изменений в Федеральный закон».
Также нередко разработчиками игнорируются поступившие в ходе проведения публичных консультаций замечания и предложения бизнес-сообщества, в которых зачастую представляется детальный анализ затрат для соответствующих организаций.
Частые случаи отсутствия надлежащего анализа последствий регулирования находят также подтверждение в том, что разработчики не прибегают к поиску альтернативных способов решения проблемы и выбору наиболее подходящего.
Яркой иллюстрацией служат разработанные 26 нормативных правовых актов по вопросам обеспечения транспортной безопасности для всех видов транспорта (автомобильного, железнодорожного, воздушного) вне зависимости от вида собственности, минимальные общие издержки на соблюдение которых были оценены в 1,16 трлн. рублей (без учета затрат на подготовку сотрудников).
Другими примерами затратных инициатив могут являться следующие.
1)Законопроектом «О внесении изменений в статью 20 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» предлагается установить для всех без исключений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, такие же требования как к профессиональным перевозчикам.
В частности, обязанность наличия в организации должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения и прошедшего аттестацию в установленном порядке, а также помещений и оборудования, позволяющих осуществлять стоянку, техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, может обернуться для порядка 7 миллионов хозяйствующих субъектов, по минимальным оценкам, от 53,6 млрд. руб. до 3,93 трлн. руб. непроизводственных расходов.
2) Проектом федерального закона, предусматривающим внесение изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Роспотребнадзор предлагает усилить ответственность за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по проведению проверок в сфере общественного питания, вводя новый объект правонарушения, редакция которого представляет возможность неоднозначного толкования. Таким образом, законопроектом предлагается установить уголовную ответственность за правонарушения, состав которых четко не определен.
Кроме того, законопроект содержит положения, существенно усиливающие ответственность: за воспрепятствование или уклонение от проверок размер административного штрафа для юридических лиц устанавливается в интервале от 30 до 50 тыс. рублей (вместо 5–10 тыс. рублей), за невозможность проведения или завершения проверки – от 50 до 70 тыс. рублей (в настоящее время – от 20 до 50 тыс. рублей). Минэкономразвития России обращало внимание в заключении на необходимость установления санкций, соразмерных степени совершенного правонарушения.
3) Необходимость разработки проекта приказа «О порядке классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, осуществляемой аккредитованными организациями» Минкультуры России объяснило существующим несоответствием порядка оказания услуг по временному проживанию требованиям международных стандартов гостиничной индустрии, а также отсутствием систематизированных требований к оформлению документов в процессе классификации объектов туристской индустрии.
Вместе с тем в предлагаемых нормах при определении требований к гостиницам и иным средствам размещения была упущена специфика хостелов и малых средств размещения, в связи с чем, получение свидетельства о соответствии категории для них стало бы невозможно.
Более того, по прошествии срока действия свидетельства (3 года) предполагалось проводить повторную классификацию, стоимость проведения которой определяется в зависимости от звездности и количества номеров в средстве размещения. При этом процедуры для классификации – первичной и повторной – не различались.
Так, к примеру, классификация средства размещения категории «одна звезда» может составить от 34 тыс. рублей до 52 тыс. рублей[3],«пять звезд» – от 70 тыс. рублей до 150 тыс. рублей.
По итогам доработки проекта приказа в его положения были включены требования к хостелам, а также была упрощена процедура повторной классификации.
Существенную долю проектов актов составляют получившие отрицательную оценку и направляемые повторно на заключение – либо частично доработанные, либо вовсе без учета замечаний Минэкономразвития России.
В ходе работы по ОРВ выявляются случаи, когда сами регуляторы стараются обойти правила и дважды размещают на официальном сайте regulation.gov.ru один и тот же проект акта в разных редакциях под разными идентификационными номерами или проводят обсуждение одной редакции, а направляют на заключение другую.
Вместе с тем понятные и приемлемые правила – первый шаг на сегодняшний день к достижению общегосударственной цели – созданию комфортной деловой среды.
2. Развитие института ОРВ на федеральном уровне
В 2010 году Минэкономразвития России приступило к внедрению нового инструмента в систему принятия решений, направленного на снижение административного давления на бизнес, создание прозрачных механизмов принятия регулятивных решений, улучшение инвестиционного и предпринимательского климата – ОРВ.
За 4 года механизм оценки регулирующего воздействия претерпел существенные изменения и приобрел статус института. Трансформация института ОРВ осуществлялась путем расширения сфер; изменения модели и механизма ее проведения; повышения уровня нормативного закрепления; изменения организации проведения публичных консультаций, придания им правового статуса и обязательности учета их результатов; повышения роли и значения заключения об ОРВ.
Практика публичных консультаций стала привычной и востребованной – было рассмотрено более 33,5 тыс. поступивших мнений.
В целях получения систематического отклика бизнес-сообщества, в том числе по вопросам проведения экспертизы, Минэкономразвития России заключены соглашения о взаимодействии с ведущими крупными некоммерческими организациями, представляющими и защищающими интересы предпринимателей:
- Торгово-промышленная палата Российской Федерации (ТПП РФ);
- Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП);
- Общероссийская общественная организация «Деловая Россия»;
- Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ».
Среди других участников процесса следует также отметить Консультативный совет по иностранным инвестициям в России, Российско-Германскую внешнеторговую палату, Ассоциацию Европейского Бизнеса, ОКЮР, значительное число отраслевых ассоциаций и объединений, профессиональных союзов и сообществ.
Именно представляемые в ходе публичных консультаций аргументированные позиции профессионального сообщества в большинстве случаев становятся той основой, на которой выстраивается последующая дискуссия относительно целесообразности введения нового регулирования.
В настоящее время ОРВ проводится по ставшей «классической» модели (применяемой в странах-членах Европейского союза и Организации экономического сотрудничества и развития), начиная с определения проблемы, целей, задач регулирования и анализа вариантов ее решения самим разработчиком.
Разработка и внедрение портала regulation.gov.ru в качестве единой для всех участников площадки проведения процедур ОРВ не только повысили роль и значение института публичных консультаций (на портале зарегистрировано свыше 2-х тысяч представителей разработчиков и 20 тысяч экспертов), но и более того – обеспечили прозрачность и структурированность процедур оценки.
Новшеством стало выявление и дифференциация проектов НПА по степени регулирующего воздействия (низкая, средняя, высокая), заложив тем самым основу для осуществления последующего анализа эффективности системы законодательства, законов и иных актов, отдельных норм и правовых институтов.
На сегодняшний день на портале regulation.gov.ru размещено 624 проекта НПА со средней степенью воздействия и 223 – с высокой, срок публичных консультаций по которым составляет 30 и 60 дней соответственно. При этом в основной массе – это ведомственные проекты актов.
Общее же количество проектов актов, размещенных по процедуре ОРВ на портале, составляет 2 453 (14% общего количества размещенных актов – 17 739).
В настоящее время Минэкономразвития России ведется работа по упрощению регулирования бизнес-сферы. Подготовлен проект постановления Правительства Российской Федерации, предусматривающий введение процедуры оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также внесение комплексных изменений в Правила проведения федеральными органами исполнительной власти ОРВ проектов нормативных правовых актов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2013 г. № 1318 (далее – Правила проведения ОРВ), а также в иные нормативные акты Правительства, регламентирующие порядок подготовки проектов нормативных актов.
Соответствующий проект постановления внесен в Правительство Российской Федерации 21 ноября 2014 года и вскоре планируется к рассмотрению на заседании Правительства Российской Федерации.
Требования, предусмотренные проектом постановления условно можно разделить на 2 блока: первый – введение процедуры оценки фактического воздействия НПА и второй – внесение комплексных изменений в акты Правительства, направленные на развитие и совершенствование института ОРВ, а также на внедрение комплекса мер, направленного на снижение регуляторной нагрузки на бизнес.
Оценка фактического воздействия представляет собой основанный на фактах анализ того, насколько эффективно нормативные правовые акты в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности достигают поставленных при их принятии целей, а также фактических положительных и отрицательных последствиях принятия НПА.
Таким образом, оценка фактического воздействия позволит выявить взаимосвязь между результатами ОРВ проекта акта и тем эффектом, который повлекло принятие акта. Кроме того, проектом постановления вносятся изменения в порядок подготовки проектов НПА, основанные на анализе международного опыта, к которым относятся:
1) Правило «one in – one out».
Предлагается «заморозить» рост требований к бизнесу посредством фиксации правила «one in – one out», при котором установление новых требований к бизнесу сопровождается одновременной отменой уже действующих требований в той же области правового регулирования соответствующей сферы отношений.
Для эффективного функционирования данного инструмента Минэкономразвития России будет разработана методика оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования.
2) Переходные положения и переходные периоды.
В целях обеспечения возможности представителям предпринимательского сообщества вовремя реагировать и адаптироваться к изменениям в регулировании предпринимательской деятельности проектом постановления предлагается при подготовке проектов актов установить обязанность разработчиков включать переходные положения, переходные периоды и нормы временного характера в проекты актов.
3) Правовой эксперимент.
Правовой эксперимент подразумевает под собой изменение установленного законодательством регулирования общественных отношений на определенной территории и (или) на определенный срок.
Эта мера «обнажит» достоинства и недостатки принимаемого нормативного акта в сфере предпринимательской деятельности, а также позволит увидеть, достигаются ли поставленные задачи вводимым регулированием или нет.
Кроме того, в вышеуказанном проекте постановления Правительства Российской Федерации предполагается закрепить общие подходы к планированию правотворческой деятельности.
В настоящее время сложилась практика, при которой нормотворческая деятельность ведется федеральными органами исполнительной власти во исполнение решений совещательных органов, дорожных карт, на основании отдельных поручений заместителей Председателя Правительства Российской Федерации.
Планирование позволяет избежать поспешности в нормотворческой работе, создать условия для подготовки качественных нормативных актов, устранить случаи их дублирования, а также повысить результативность нормативно-правового регулирования общественных отношений и активно содействовать правовому развитию государства и общества.
Для реализации данного инструмента предполагается внедрение качественных изменений в деятельность федеральных органов исполнительной власти, сформированных на принципах плановости и открытости.
Также вносятся изменения в существующий порядок проведения ОРВ. К ключевым изменениям относятся:
- расширение предметной области проведения ОРВ – распространение на проекты актов в сфере установления обязательных требований в области закупок товаров, работ и услуг отдельными юридическими лицами (223-ФЗ), в области корпоративного управления, а также применения мер ответственности за нарушения законодательства в сфере предпринимательской деятельности. Многие из таких актов уже сегодня проходят ОРВ. Мы лишь закрепляем сложившуюся практику;
- пропорциональная замена календарных дней проведения ОРВ на рабочие дни;
- дифференциация заполнения сводных отчетов в зависимости от степени регулирующего воздействия.
- размещение проектов актов на официальном сайте regulation.gov.ru один раз в целях выполнения требований разных процедур.
- возвращение разработчику проекта акта без заключения об ОРВ в случае нарушения процедуры проведения ОРВ.
- разработка методики проведения публичных (общественных) консультаций (обсуждений).
2.2. Рейтинг федеральных органов исполнительной власти
Процедура проведения ОРВ проектов НПА, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии на сегодняшний день является одним из наиболее эффективных и востребованных механизмов выявления и своевременного устранения содержащихся в проектах актов административных барьеров для ведения предпринимательской деятельности в Российской Федерации.
Вместе с тем нередки случаи нарушения проведения процедуры оценки, предусмотренной Правилами проведения ОРВ, со стороны федеральных органов исполнительной власти – разработчиков правового регулирования.
Нарушения проведения процедуры ОРВ, в первую очередь, негативным образом отражаются на внешнем восприятии деятельности федеральных органов исполнительной власти со стороны экспертного сообщества и непосредственных адресатов правового регулирования, вследствие чего деятельность государства, направленная на вовлечение в процесс выработки регуляторных решений широкого круга заинтересованных лиц, становится в определенной степени неэффективной.
В целях определения разработчиков, наиболее полно и качественно выполняющих процедуру проведения ОРВ, а также тех, которые на систематической основе не исполняют отдельные требования данной процедуры, Минэкономразвития России подготовлена Методика расчета рейтинга качества проведения федеральными органами исполнительной власти процедуры оценки регулирующего воздействия.
Указанная Методика позволит не только выявить разработчиков-лидеров, но и выявить основные проблемы при проведении ОРВ на федеральном уровне для их последующей минимизации и устранения.
Расчет рейтинга деятельности разработчиков по организации и проведению оценки регулирующего воздействия строится не только исходя из допущенных ими нарушений самой процедуры ОРВ, но и исходя из выявленных в их проектах положений, вводящих административные барьеры для ведения предпринимательской деятельности, а также независимой оценки со стороны предпринимательского и экспертного сообществ.
Формирование указанного рейтинга будет способствовать стимулированию разработчиков более ответственно подходить к порядку проведения ОРВ, что, в свою очередь, повысит качество принимаемых регуляторных решений.
В ближайшее время Минэкономразвития России планирует вынести данный рейтинг на утверждение на очередном заседании
Правительственной комиссии по проведению административной реформы.
3. Работа с органами государственной власти, адресатами регулирования, экспертным сообществом
3.1. Интернет-портал об оценке регулирующего воздействия
За 5 лет механизм ОРВ претерпел существенные изменения и приобрел статус института. Была принята необходимая нормативная база, разработаны и внедрены стандарты проведения оценки регулирующего воздействия, утверждены методические материалы. Однако недостаточная компетентность участников процедуры ОРВ и ненадлежащая информированность адресатов регулирования о процессах разработки и анализа проектов НПА создает определенные трудности для дальнейшего развития института оценки регулирующего воздействия и качественной модернизации системы законотворчества.
Участники ОРВ и иные заинтересованные лица неоднократно обращались в адрес Минэкономразвития России с просьбой провести обучение работе в сфере ОРВ. Минэкономразвития России регулярно проводит разъяснительные мероприятия с различными аудиториями (совещания, круглые столы, семинары, горячая линия и другие), а также осуществляет постоянную методическую и консультативную поддержку по вопросам ОРВ. Но этого недостаточно для полноценного охвата всех заинтересованных участников процесса.
С целью наибольшего охвата участников процесса и обеспечения открытого бесперебойного доступа к максимально полной, актуальной и достоверной информации об ОРВ и дифференцированному дистанционному образованию в области оценки регулирующего воздействия в 2014 году Минэкономразвития России приступило к разработке единого Интернет-портала об ОРВ.
Цели создания портала:
- Создание единого информационного ресурса об оценке регулирующего воздействия для всех участников процесса, содержащего максимально полную информацию об ОРВ.
- Обеспечение доступа всех заинтересованных лиц к возможности дистанционного обучения процедуре ОРВ.
- Формирование институализированной среды для всех участников процесса, создание канала обратной связи с представителями органов власти и бизнес-сообщества для сбора и публикации лучших практик о проведении оценки регулирующего воздействия.
К настоящему моменту разработаны логотип и фирменный стиль ОРВ, основанные на восприятии целевых аудиторий проекта.
Портал проходит тестирование и наполнение первичным контентом по ОРВ. Для всех пользователей сайт будет официально запущен в первой половине 2015 года.
В рамках формирования эффективного диалога бизнеса и власти и объединения усилий по совершенствованию регуляторной среды для бизнеса, в 2014 году Минэкономразвития России был организован и проведен целый ряд значимых публичных мероприятий.
1 декабря 2014 года, совместно с РСПП и газетой «Ведомости», организована всероссийская конференция по регуляторной политике, главной темой которой стала оценка регулирующего воздействия.
Конференция собрала на своей площадке более трехсот участников. В ходе мероприятия состоялось награждение благодарностями Министра экономического развития Российской Федерации представителей ведущих бизнес-ассоциаций за вклад в развитие оценки регулирующего воздействия и совершенствование регуляторной политики России. Средства массовой информации назвали мероприятие «площадкой для диалога бизнеса власти».
Также в 2014 году были организованы и проведены мероприятия с отраслевым сообществом, направленные на выявление проблематики в законотворчестве в отдельных сферах, формирование партнерских экспертных отношений с активистами различных бизнес-объединений:
18 сентября 2014 г. состоялся круглый стол «ОРВ: диалог бизнеса и власти» с членами Объединения корпоративных юристов:
18 октября 2014 г. проведен круглый стол «ОРВ: эффективный диалог бизнеса и власти для принятия обдуманных решений» с представителями Консультативного совета по иностранным инвестициям.
Отдельным элементом построения системы взаимодействия с общественными организациями стало формирование эффективного сотрудничества с Общероссийским народным фронтом и Агентством стратегических инициатив. Была организована работа по разъяснению значения ОРВ для улучшения инвестиционного климата регионов и предпринимательской среды в России.
Также следует отдельно отметить участие представителей Минэкономразвития России в мероприятиях, посвященных регуляторной политике, на международных площадках, таких как Комитет по регуляторной политике ОЭСР, рабочие группы АТЭС и другие.
3.3. Информационное освещение событий в рамках ОРВ
В последнее время нередко отмечается, что главная проблема низкой активности участия бизнеса в законотворчестве заключается в отсутствии доверия к органам власти и недостаточной компетенции предпринимателей в вопросах нормотворчества.
В 2014-м году Департамент ОРВ продолжил работу по формированию информационного пространства тематики ОРВ. Главной целью стало донесение актуальной, достоверной информации о событиях в рамках ОРВ, разъяснении принципов работы, формировании привычных информационных каналов для средств массовой информации.
Такими каналами в настоящее время являются официальный сайт Минэкономразвития России economy.gov.ru (раздел ОРВ) и страница Департамента ОРВ в социальной сети Facebook (facebook.com/DepartamentOPB), на которой публикуются самые актуальные материалы и новости, включая анонсы мероприятий, сообщения о подготовке заключений об ОРВ, ведется работа по обратной связи с подписчиками.
Также в работу запущена специализированная информационная система Департамента, позволяющая систематизировать работу по ОРВ и иметь актуальную статистику подготовки заключений.
В результате активной информационной деятельности, за прошедший год статистика корректного упоминания оценки регулирующего воздействия в средствах массовой информации увеличилась почти в два раза. Комментарии представителей СМИ, регулярно обращающихся за сведениями в пресс-службу Министерства и Департамент ОРВ, стали более достоверными и публикуемыми в правильном залоге.
3.4. Повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих
В связи со значительным количеством обращений в ходе процесса внедрения в деятельность органов государственной власти и развития оценки регулирующего воздействия о необходимости оказания методической поддержки и разъяснении вопросов, связанных с реализацией процедуры ОРВ, по инициативе Минэкономразвития России в 2014 году организовано повышение квалификации федеральных государственных гражданских служащих по вопросам ОРВ.
В результате сотрудничества Минтруда России и Минэкономразвития России ФГОУ ВПО РАНХиГС на основании заключенного с Минтрудом России государственного контракта в период с 24 ноября по 4 декабря 2014 года проведены курсы повышения квалификации по указанной программе объемом 36 часов. По результатам итоговой аттестации свидетельства о повышении квалификации получили 52 федеральных государственных гражданских служащих.
Материалы для проведения курсов были подготовлены на основании накопленного опыта и лучших практик проведения оценки регулирующего воздействия Департаментом ОРВ.
В преподавательский состав курсов вошли как представители Института государственной службы и управления РАНХиГС, РСПП, так и представители Департамента ОРВ.
С учетом проходящих в настоящее время процессов развития института оценки регулирующего воздействия как на федеральном, так и на региональном уровне, считаем необходимым продолжить в 2015 году работу по повышению квалификации государственных гражданских служащих в сфере ОРВ, имея ввиду необходимость расширения аудитории слушателей соответствующих курсов.
4. Развитие оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации и органах МСУ
В рамках работы по реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» принят Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 176-ФЗ. Законом предусмотрена обязательность проведения ОРВ проектов актов, затрагивающих вопросы ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации (с 1 января 2014 г.) и муниципальных образованиях (с 1 января 2015 г.).
При этом в соответствии с Законом порядок проведения ОРВ проектов актов и экспертизы действующих НПА на уровне субъектов Российской Федерации устанавливается НПА субъектов Российской Федерации, а на уровне муниципальных образований – в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
В большинстве субъектов Российской Федерации ОРВ проводится на систематической основе – в общей сложности уполномоченными органами в сфере ОРВ в 2014 году подготовлено более 3000 заключений об ОРВ. Ведется подготовка к обязательному внедрению ОРВ в административных центрах субъектов с 1 января 2015 г. – такая обязанность закреплена законами в 51 субъекте Российской Федерации
В целях обеспечения единого подхода, а также методической поддержки органов местного самоуправления при организации и проведении процедуры регулирующего воздействия Минэкономразвития России разработаны и доведены до сведения уполномоченных органов соответствующие методические рекомендации, предусматривающие упрощенный порядок проведения оценки регулирующего воздействия на муниципальном уровне.
Также в ряде регионов предпринимаются дополнительные усилия по продвижению и популяризации института ОРВ. В пример можно привести инициативу Пермского края по внедрению премии журналистам за надлежащее освещение в СМИ вопросов развития оценки регулирующего воздействия в регионе. Отдельные субъекты Российской Федерации, например Новосибирская область, проявляют значительную активность в организации различных региональных мероприятий, конференций, совещаний, семинаров по теме ОРВ.
Данная работа имеет существенное значение при оценке позиций региона в ходе формирования рейтинга субъектов Российской федерации по оценке регулирующего воздействия.
4.1. Рейтинг субъектов Российской Федерации по оценке регулирующего воздействия
Поскольку эффективность проведения ОРВ существенно зависит от заинтересованности субъекта Российской Федерации в улучшении условий ведения предпринимательской деятельности и, в конечном счете, своего бюджета и экономики, критически важной становится задача оценки качества осуществления оценки регулирующего воздействия и экспертизы в субъектах Российской Федерации.
Проведение такой оценки позволит не только определить основные проблемы в развитии института ОРВ в отдельных субъектах Российской Федерации, но и выявить субъекты Российской Федерации с лучшей практикой организации данного института, а также будет являться основой для принятия в дальнейшем эффективных мер в данной сфере.
10 декабря 2014 г. в соответствии с утвержденной Минэкономразвития России методикой формирования рейтинга качества осуществления оценки регулирующего воздействия и экспертизы в субъектах Российской Федерации подготовлен рейтинг качества осуществления ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации.
Для формирования рейтинга используется система показателей, включающая в себя блоки «Правовое закрепление и практический опыт», «Методическое и организационное сопровождение», «ОРВ в органах МСУ и опциональные показатели», «Независимая оценка». Каждый из блоков состоит из показателей с присвоенными им удельными весами – баллами, общей суммой 100 баллов.
В зависимости от набранной суммы баллов, субъекты Российской Федерации формируются в условные группы, в соответствии с таблицей формирования рейтинга качества осуществления ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации.
Рейтинг сформирован на основе постоянного мониторинга деятельности по внедрению в регионах ОРВ, информации представленной субъектами Российской Федерации и независимой оценки, сформированной на основе информации, полученной от представителей профессионального сообщества, региональных представителей ведущих бизнес-ассоциаций, знакомых и участвующих в процедуре ОРВ в своем регионе.
Необходимо отметить, что суммарный удельный вес данного блока системы показателей составляет 25 баллов из 100 возможных, что обусловлено особой важностью учета мнения профессионального сообщества как при проведении оценки регулирующего воздействия и экспертизы в целом, так и при формировании рейтинга качества проведения данных процедур в субъектах Российской Федерации.
Десятку лидеров по итогам рейтинга составляют: Ульяновская область, Хабаровский край, Краснодарский край, Ростовская область, Республика Татарстан, Свердловская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Томская область, Магаданская область, Республика Башкортостан.
Наилучшую оценку от бизнеса получили: Ульяновская область, Магаданская область, Белгородская область, Удмуртская Республика, Архангельская область, Калужская область, Челябинская область, Вологодская область, Республика Татарстан, Ямало-Ненецкий автономный округ.
Полученные результаты, по сути, отражают не только ту работу, которую проделывают органы власти, но и восприятие этой работы бизнесом.
Следует отметить, что рейтинг не «самоцель», а поиск слабых мест и лучших практик проведения ОРВ и принятия взвешенных решений, направленных на повышение инвестиционной привлекательности региона и вовлеченности бизнеса в процесс принятия регуляторных решений.
4.2. Мероприятия для субъектов Российской Федерации
С начала 2014 года проведена серия координационных совещаний на уровне федеральных округов по реализации в субъектах Российской Федерации Указа Президента Российской Федерации № 601 (г. Калуга, г. Великий Новгород, г. Ханты-Мансийск, г. Барнаул), в ходе которых проведены круглые столы по актуальным вопросам внедрения и развития института ОРВ в субъектах Российской Федерации для государственных гражданских служащих и всех заинтересованных лиц.
28 марта 2014 г. прошло первое выездное заседание Рабочей группы по вопросам взаимодействия с субъектами Российской Федерации при Консультативном совете по ОРВ при Минэкономразвития России, которое состоялось в г. Ульяновске, на котором представители профильных министерств и ведомств, бизнес-сообщества и эксперты из 35 регионов России обсудили актуальные проблемы развития института ОРВ в субъектах Российской Федерации, рассмотрели опыт отдельных регионов по выстраиванию работы по проведению ОРВ, в том числе по организации взаимодействия с профессиональным сообществом, другие актуальные вопросы.
В рамках работы по содействию внедрению института ОРВ в Крымском федеральном округе 27 июня 2014 г. проведено координационное совещание в г. Симферополе при участии представителей Министерства экономического развития и торговли Республики Крым, Управления экономического развития Севастопольской городской государственной администрации, а также представителей бизнес-ассоциаций, общественных, научных и экспертных организаций.
23 сентября 2014 г. видеоконференцией с регионами был дан старт совместному проекту Минэкономразвития России и Сбербанка России «ОРВ – возможности для бизнеса, правила для власти», целью которого является создание единой коммуникационной среды для регионального бизнес-сообщества и органов государственной власти в процессе внедрения системы ОРВ.
В рамках проекта планируется создание в субъектах Российской Федерации экспертных центров по оценке регулирующего воздействия, задачей которых будет оказание непосредственной помощи участникам процессов внедрения и проведения ОРВ и экспертизы в соответствующих регионах.
Для организации работы указанных центров определены эксперты со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, к компетенции которых относится непосредственное взаимодействие с представителями Минэкономразвития России по вопросам внедрения вышеуказанных институтов, а также поддержка процессов их внедрения в регионе.
В развитие проекта 16 декабря 2014 г. организована вторая совместная видеоконференция Минэкономразвития России и Сбербанка России.
В целях обеспечения надлежащего взаимодействия по вопросам внедрения и проведения процедур оценки регулирующего воздействия на региональном уровне, формирования эффективного канала обратной связи между Департаментом ОРВ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с 27 августа 2014 г. начала работать прямая телефонная линия с директором Департамента В.А. Живулиным.
Прямая линия создана для обеспечения возможности органам государственной власти субъектов Российской Федерации получить оперативные консультации в целях решения вопросов особой важности, урегулирования наиболее острых проблем, нестандартных ситуаций, возникающих в регионах при внедрении системы.
Также проведен ряд практических видеоконференций с представителями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые состоялись 24–26 ноября 2014 года.
В видеоконференциях приняли участие представители из 63 субъектов Российской Федерации, было рассмотрено более 70 вопросов касающихся практической организации и проведения процедуры ОРВ в субъектах Российской Федерации, существующих проблем и путей их разрешения, а также хода работ по внедрению ОРВ на муниципальном уровне и других актуальных тем.
4.3. Типовой региональный интернет-портал по оценке регулирующего воздействия
В целях организации и унификации процедуры проведения оценки регулирующего воздействия в отношении проектов региональных НПА Минэкономразвития России был разработан Типовой региональный интернет-портал по ОРВ (региональная версия интернет-портала regulation.gov.ru в части процедуры ОРВ).
В настоящее время типовой интернет-портал развернут в 22 регионах (в Приморском, Краснодарском, Хабаровском, Ставропольском и Камчатском краях, Республике Башкортостан, Республике Дагестан, Республике Саха (Якутия), Удмуртской Республике, Кабардино-Балкарской Республике, Ульяновской, Московской, Орловской, Владимирской, Тамбовской, Смоленской, Пензенской, Томской и Костромской областях, Еврейской автономной области, Ненецком автономном округе, г. Санкт-Петербурге).
Ниже в таблице представлены регионы, наиболее активно использующие возможности типового регионального портала.
В 2015 г. планируется проведение модернизации Регионального портала, направленной на развитие функциональных возможностей информационной системы и повышение удобства всех категорий пользователей и служб его обслуживания. По итогам модернизации Регионального портала предполагается обеспечение технической поддержки и информационного сопровождения процессов развертывания и функционирования Регионального портала.
Следующий 2015 год в связи со сложившейся экономической ситуацией должен пройти под эгидой упрощения регулирования бизнес-сферы в целях повышения инвестиционной привлекательности Российской Федерации и ее делового имиджа в глазах иностранных инвесторов. Всего этого невозможно добиться без создания оптимальной нормативно-правовой базы, включая механизмы принятия регуляторных решений. Эти задачи были отмечены Президентом Российской Федерации в ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации.
Особого внимания заслуживает проблема, связанная с ежегодным количественным ростом издаваемых нормативных правовых актов. Следует отметить, что значительная их часть затрагивает вопросы осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом изменения в нормативно-правовую базу, которые вносятся с момента подписания нормативного правового акта без установления достаточного переходного периода, не позволяют представителям предпринимательского сообщества своевременно и в полном объеме ознакомиться со всеми изменениями действующего законодательства, проанализировать и преступить к их реализации (исполнению), вследствие чего представители предпринимательского сообщества несут административную ответственность.
В связи с этим считаем целесообразным изменение действующего законодательства посредством закрепления в проектах нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющие ранее предусмотренные законодательством требования для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также требования в области применения мер ответственности за нарушения законодательства в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, фиксированных дат вступления их в силу.
По нашему мнению при введении фиксированных дат вступления нормативных правовых актов в силу представители предпринимательского сообщества получат достаточный запас времени для адаптации к постоянно изменяющемуся регулированию, а нововведения в нормативные правовые акты станут более предсказуемыми в части установления требований, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Также данный механизм уменьшит частоту изменений и дополнений нормативно-правовой базы, что позволит предпринимателям более эффективно осуществлять планирование своей деятельности, а также реализовывать долгосрочные проекты.
Такие механизмы нашли свое закрепление на законодательном уровне в Великобритании, Франции, Литве и в ряде других стран.
Закрепление фиксированных дат вступления нормативных правовых актов в силу планируется в форме внесения изменений в Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (для законодательных актов) и в Указа президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (для нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и ведомственных нормативных правовых актов).
Соответствующие проекты нормативных правовых актов уже прошли процедуры общественного обсуждения и независимой антикоррупционной экспертизы, предусмотренные постановлениями Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 и от 26 февраля 2010 г. № 96 соответственно. На первую половину 2015 года запланирована доработка указанных проектов и внесение их в Правительство.
На начало 2015 года также запланировано завершение разработки и внесение в Правительство Российской Федерации проекта федерального закона, предусматривающего внесение изменений Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части установления инициативного порядка проведения органами местного самоуправления оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов муниципальных районов, городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения и иных муниципальных образований и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов таких муниципальных образований.
В настоящее время ведется работа по внесению изменений в методические рекомендации по организации и проведению ОРВ и экспертизы в субъектах Российской Федерации, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 26 марта 2014 г. № 159, в части возможности установления в региональных нормативных актах перечня исключений из сферы проведения ОРВ.
К таким исключениям рекомендуется отнести проекты нормативных правовых актов об утверждении бюджета субъекта Российской Федерации и отчетов о его исполнении; устанавливающие налоговые ставки по федеральным налогам в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; проекты нормативных правовых актов, устанавливающих подлежащие государственному регулированию цены (тарифы) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации; проекты административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг; проекты государственных программ субъектов Российской Федерации и проекты нормативных правовых актов о внесении изменений в государственные программы субъектов Российской Федерации.
Помимо уже упомянутых нормативных правовых актов, планируемых к разработке в 2015 году, Минэкономразвития России в 2015 году будет осуществлять разработку:
- нормативного правового акта, направленного на внедрение механизмов плановости в нормотворческую деятельность федеральных органов исполнительной власти;
- методики проведения публичных (общественных) обсуждений (консультаций);
- методики оценки стандартных издержек бизнеса, возникающих в связи с исполнением требований регулирования;
- методики оценки фактического воздействия нормативных правовых актов;
- формы плана проведения федеральным органом исполнительной власти оценки фактического воздействия нормативных правовых актов;
- формы отчета об оценке фактического воздействия нормативного правового акта;
- формы заключения об оценке фактического воздействия нормативного правового акта.