Федеральный обзор ОРВ за октябрь 2016

Федеральный обзор ОРВ за октябрь 2016

  • Дата: 15.11.2016

Краткий обзор
заключений об оценке регулирующего воздействия
за октябрь 2016 года

Минэкономразвития России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1318 в сентябре 2016 года было подготовлено 96 заключений об оценке регулирующего воздействия (далее – заключения об ОРВ), 21 % которых – с отрицательными оценками.

Отдельного внимания из числа подготовленных заключений об ОРВ заслуживают следующие.

1. Целью разработки проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» является формирование целостной системы технического осмотра (ТО) транспортных средств в Российской Федерации и обеспечение ее эффективности.

По данным Госавтоинспекции, с момента вступления в силу Федерального закона «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» отмечается рост количества ДТП
из-за эксплуатации неисправных транспортных средств.

По данным экспертов, в настоящее время только 20% владельцев транспортных средств, подлежащих ТО, проходят указанную процедуру. Иными словами, 80% владельцев транспортных средств (порядка 24 млн единиц) приобретают предзаполненные диагностические карты без прохождения ТО, что свидетельствует о неэффективности действующей модели проведения ТО.

К числу основных проблем регулирования рассматриваемой сферы следует отнести следующие:

- в настоящее время контроль за проведением ТО осуществляется профессиональным объединением страховщиков, однако, в связи с их прямой заинтересованностью в заключении наибольшего количества договоров страхования гражданской ответственности водителя, необходимым условием которого является наличие у водителя диагностической карты, такой контроль представляется неэффективным;

- установление заниженной стоимости проведения ТО приводит к необходимости снижения издержек операторов технического осмотра, а также стимулирует операторов продавать диагностические карты без проведения ТО;

- некорректное функционирование единой автоматизированной информационной системы ТО, передача информации в которую является обязательной для операторов ТО однако проводится по незащищенным каналам связи без использования электронной подписи, что дает доступ к системе неограниченному кругу лиц.

В целях решения указанных проблем проектом акта устанавливается возможность привлечения профессиональным объединением страховщиков в отдельных случаях к осуществлению контроля (надзора) за деятельностью операторов ТО представителей федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. При этом предлагаемая схема предусматривает принятие в отношении оператора ТО окончательного решения именно профессиональным объединением страховщиков, что практически нивелирует участие в проверках представителя федерального органа исполнительной власти, не обеспечивает повышение прозрачности контрольно-надзорных мероприятий и исключение аффилированности контрольных органов.

В условиях, когда основная цель проведения ТО – обеспечение безопасности дорожного движения, а основной показатель работы страховых организаций – извлечение прибыли, эффективность предлагаемой модели контроля в указанной сфере может быть поставлена под сомнение.

По итогам подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия на законопроект был сделан вывод, что наиболее целесообразными способами решения указанных проблем может быть сохранение действующей модели контроля за операторами ТО с передачей функций по ведению единой автоматизированной системы ТО профессиональному объединению страховщиков или установление государственного контроля за операторами технического осмотра (заключение Минэкономразвития России от 27 октября 2016 года № 1588-СШ/Д26вн).

 

2. Проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях…» разработан в целях усиления административной ответственности перевозчиков (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц организаций) за нарушение режима труда и отдыха водителей при осуществлении перевозок пассажиров и грузов.

По информации Минэкономразвития России, по состоянию на февраль 2016 года тахографами[1] было оснащено порядка 350 тысяч транспортных средств из положенных 3 миллионов. Представляется, что одной из причин низкой оснащенности транспортных средств тахографами является несоразмерность административного штрафа за осуществление перевозки без тахографа (10 тысяч рублей[2] – для должностных лиц) со стоимостью его установки на транспортное средство (от 35 до 50 тысяч рублей[3]).

Учитывая изложенное, Минэкономразвития России концептуально поддерживает необходимость ужесточения административного наказания за осуществление перевозки без тахографа или с тахографом, не отвечающим установленным требованиям.

Вместе с тем представленная редакция проекта акта содержит в себе риски неоднократного привлечения организаций к административной ответственности за одно и то же правонарушение. Помимо прямо установленной ответственности за осуществление перевозки без тахографа или с тахографом, не отвечающим установленным требованиям, организации также можно одновременно по этому же основанию привлечь к наказанию за грубое нарушение требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)[4], а также за нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права[5].

При этом в соответствии с частью 5 статьи 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же правонарушение.

Помимо прочего следует отметить, что в условиях отсутствия регламентированного порядка[6] проведения контроля за соблюдением норм режимов труда и отдыха водителей говорить о высокой эффективности такого контроля не приходится (заключение Минэкономразвития России от 6 октября 2016 года № 30377-СШ/Д26и).

 

3.  Регулирование, предусматриваемое проектом федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в целях совершенствования налогообложения при реорганизации организаций», направлено на уточнение порядка определения налоговых обязательств правопреемников реорганизованных организаций, а также порядка учета корректировок при исчислении налога на прибыль организаций, связанных с исправлением ошибок (искажений).

В частности, в соответствии с проектом акта в случае прекращения налогоплательщиком деятельности по причине реорганизации налогоплательщик-правопреемник вправе уменьшать налоговую базу по налогу на прибыль организаций
на сумму убытков, полученных реорганизуемыми организациями до момента реорганизации.

При этом в случае прекращения налогоплательщиком деятельности по причине реорганизации в форме присоединения или слияния налогоплательщик-правопреемник вправе уменьшать налоговую базу только на сумму убытков, полученных присоединенной организацией в тех налоговых периодах, на 1-е число которых налогоплательщик-правопреемник и реорганизуемые организации являлись взаимозависимыми.

Иными словами, факт взаимозависимости организаций устанавливается проектом акта как единственный критерий для получения права на уменьшение налоговой базы по налогу на прибыль организаций на сумму убытков, полученных присоединенной (реорганизованной) организацией.

В случае принятия проекта акта в предложенной редакции могут пострадать интересы добросовестных организаций,участвующих в сделках по реорганизации в формах присоединения и слияния, например, в целях увеличения или сохранения доли рынка или повышения кредитоспособности.

В частности, разработчиком не принято во внимание, что сделки по реорганизации в указанных формах могут быть связаны со спецификой работы организаций в некоторых отраслях. Так, например, по информации Российского союза промышленников
и предпринимателей, в настоящее время в добывающих отраслях промышленности распространено вложение инвесторами денежных средств в разведку и добычу полезных ископаемых до стадии защиты в ФБУ «Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых», причем срок реализации данных проектов составляет от 2 до 10 лет. Затем такие организации приобретаются крупными добывающими компаниями с их реорганизацией в формах присоединения или слияния. Соответственно, в случае принятия предлагаемого регулирования убытки, накопленные организацией на стадии разведки полезных ископаемых, не смогут учитываться для уменьшения налоговой базы при исчислении налога на прибыль, что значительно снизит инвестиционную привлекательность разведки полезных ископаемых как отдельного вида предпринимательской деятельности.

Принятие предлагаемого регулирования также, по мнению Ассоциации российских банков, негативно скажется на отечественной банковской системе, использующей в качестве одной из мер по предупреждению банкротства банков санацию (финансовое оздоровление), в том числе с привлечением частных инвесторов.

Финансовое оздоровление 27 из 30 банков Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» проводит с привлечением крупных частных инвесторов, которые не преследуют цели использовать убыток реорганизуемых банков для извлечения необоснованной выгоды при исчислении и уплате налогов. Более того, участие в санации банков порой влечет за собой для санаторов риск финансовых потерь в связи со значительным занижением скрытых проблем на балансах санируемых банков.

Учитывая изложенное, законопроект нуждается в доработке в части расширения перечня критериев, являющихся основанием для учета убытков присоединенной (реорганизованной) организации при исчислении налоговой базы по налогу на прибыль (заключение Минэкономразвития России от 20 октября 2016 года № 31900-СШ/Д26и).

 

4.  Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов…» разработан в целях совершенствования контроля за добычей охотничьих ресурсов и оборотом продукции охоты.

По мнению разработчика, существующая система контроля за добычей охотничьих ресурсов и оборотом продукции охоты неэффективна, причем наиболее остро этот вопрос стоит в отношении соболя.

По итогам анализа данных о реализации соболиных шкурок на Международном пушном аукционе (далее – МПА) за период 2000–2014 гг. установлено значительное превышение объемов продажи шкурок соболя как над установленными лимитами на его добычу – в 1,3 раза, так и над заявленными легальными объемами добычи этого вида – в 1,8 раза[7]. В 2013 году количество проданных шкурок соболя достигло своего исторического максимума и превысило лимит добычи в 1,93 раза, а объем заявленной легальной добычи соболя – в 3,23 раза.

Факт устойчивого кратного превышения объемов продаж над установленным лимитом и официальной добычей свидетельствует о неконтролируемой незаконной добыче соболя – за 10 лет выпадающие доходы бюджеты Российской Федерации составили 240 млн рублей[8].

В этой связи проектом федерального закона предлагается установить перечень продукции охоты, подлежащей маркировке, порядок маркировки продукции охоты, образцы меток (бирок) и перечень информации, которую должны содержать метки (бирки), порядок выдачи, учета и списания меток (бирок), порядок предоставления меток (бирок) органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также предусматривается введение обязательной системы идентификации продукции охоты методом маркирования с одновременным запретом оборота немаркированной продукции охоты.

Предлагаемым регулированием будут затронуты порядка 3 млн физических лиц (зарегистрированные охотники), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (85) и федеральные органы исполнительной власти (72).

При этом оценка расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и хозяйствующих субъектов, необходимых для реализации предлагаемого регулирования, разработчиком не проведена.

Вместе с тем проектом акта предусматриваются мероприятия, которые должны быть обеспечены бюджетным финансированием.

Так, в соответствии с проектом акта выпуск меток (бирок) является полномочием федерального органа исполнительной власти (следовательно, и расходным обязательством федерального уровня).

Анализ предложений производителей и продавцов RFID[9]-меток, доступных в интернет-ресурсах[10], показал, что отпускная цена такой метки может составить от 12,5 до 95 рублей. Следовательно, только на приобретение RFID-меток, например, для маркировки только соболя, потребуется от 5,5 до 43 млн рублей ежегодно[11]; плюс оборудование (считыватель и антенна для записи и передачи информации на RFID-метку), на приобретение 1 комплекта которого потребуется от 1 до 2,5 тысяч долл. США.

Таким образом, для работы со средствами маркировки потребуется в совокупности от 3 до 7,5 млн долл. США[12].

Указанные затраты на создание системы маркировки продукции охоты и ее содержания несопоставимы с размером недополученных доходов от реализации незаконной добычи соболя и ставят под сомнение экономическую эффективность такой системы.

Введение регулирования в предлагаемой редакции означает финансовый риск для бюджетной системы Российской Федерации и неоптимальное расходование бюджетных средств (заключение Минэкономразвития России от 18 октября 2016 года
№ 31635-СШ/Д26и).



[1] Техническое средство контроля, обеспечивающее непрерывную, некорректируемую регистрацию информации
о скорости и маршруте движения транспортных средств, о режиме труда и отдыха водителей транспортных средств

[2] Согласно действующей редакции статьи 11.23 КоАП РФ.

[3] По информации субъектов предпринимательской деятельности.

[4] Часть 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

[5] Часть 1 и 2 статьи 5.27 КоАП РФ.

[6] Порядок по разработке и обеспечению контролирующих органов необходимой аппаратурой автоматизированного анализа, положение по проведению контрольных мероприятий по выявлению нарушений соблюдения водителями норм режимов труда и отдыха и по проведению соответствующей подготовки контролирующих органов, а также порядок действий водителя в случае, если тахограф вышел из строя во время движения.

[7] Всего за период 2004-2014 гг. на МПА продано 4,6 млн шкурок, суммарный лимит добычи соболя за этот период составил 3,5 млн особей, а легальная добыча соболя, по отчетам, составила 2,6 млн особей.

[8] (4,6 млн особей – 2,6 млн особей) * 120 рублей (сбор за пользование объектами животного мира, предусмотренный статьей 333.3 Налогового кодекса Российской Федерации).

[9] Метод автоматической идентификации объектов, в котором посредством радиосигналов считываются или записываются данные, хранящиеся в так называемых транспондерах (RFID-метках).

[10] http://www.rfid-ard.ru; http://www.isbc-rfid.ru.

[11] Из расчета среднеарифметического объема продажи соболя в год (4,6 млн ед / 10 лет = 460 тысяч шкур).

[12] Из расчета на 3 млн зарегистрированных охотников.