ЗОРВ на проект приказа Минприроды России «Об утверждении Классификации запасов и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых»

Заключению об оценке регулирующего воздействия на проект приказа Минприроды России

«Об утверждении Классификации запасов и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых»

Разработчик: Минприроды России

Дата регистрации заключения: 24 ноября 2016

Скачать ЗОРВ

24.11.16

Приложение к ЗОРВ на проект приказа Минприроды России «Об утверждении Классификации запасов и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых»

Приложение к заключению об оценке регулирующего воздействия на проект приказа Минприроды России
«Об утверждении Классификации запасов и прогнозных ресурсов
твердых полезных ископаемых»

  

Замечания и предложения поступившие в Минэкономразвития России
в ходе проведения дополнительных публичных консультаций

 

1.            Проблема, описанная разработчиком в сводном отчете актуальна, но она неверно сформулирована разработчиком; в п. 1.4 сводного отчета проблема определена лишь отчасти верно.

Основная ошибка разработчиков проекта акта – не определена цель Классификации, не очерчен круг тех задач, которые она должна решать, как это последний раз было в Классификации 1981 г. Но те задачи предназначались
для добывающих министерств и ведомств, упраздненных в 1991 г.
А в последующих изданиях Классификации (1997 и 2006 г.) старая цель исчезла, а новая – не появилась, нет ее и в этом проекте.

Проект архаичен именно по этой причине рассматриваемая Классификация не способна решать свою основную задачу – служить обоснованием для привлечения финансовых средств в разведку и в разработку месторождений, то есть инвестиций, о которых невнятно говорится
в п. 3.1 сводного отчета.

Если раньше единственным потребителем информации
по классификации запасов было государство в лице как руководящих органов (от Госплана СССР до министерств), так и исполнителей (экспедиции
и рудники), то сейчас на первые позиции должен был бы выйти бизнес. Именно он рискует своими средствами, инвестируя их в разведку и разработку запасов, поэтому бизнес более всего заинтересован в понятности и достоверности сведений о запасах. Бизнес и должен был бы уточнить правила отчетности
о запасах сообразно изменившейся обстановке, но пока он этого не делает, смирившись с необходимостью двойной работы, то есть отчетов по ГКЗ
и, допустим, по JORC или СRIRSCO.

Как бы это не казалось странным, но сейчас государственные органы должны не утверждать запасы, а регистрировать в качестве запасов то, что бизнес назовет запасами. Альтернативы нет, сохранение «status quo» способно только усугубить положение, то есть провоцировать дальнейшее накопление «книжных запасов» и искажение в отчетной статистике реального состояния минерально-сырьевой базы (далее – МСБ) страны; прирост запасов на бумаге без перспективы строительства рудников для их разработки.

Поэтому цель представленной Классификации должна быть определена, как обеспечение инвесторов стандартом информации
о потенциале недр, качестве и количестве разведанных запасов полезных ископаемых или выявленных ресурсах.

2.            Сначала надо было бы точно сформулировать проблему, ведь только после этого появиться возможность искать пути ее решения.

Дело не в Классификации, как таковой, а в необходимости адаптации
к современным условиям всех взаимосвязанных звеньев «недропользования», создания российского кодекса отчетности о запасах и ресурсах, увязывающего
в рыночных условиях интересы горно-геологического бизнеса, финансовых институтов и государства.

И разработку такой реформы надо было бы поручить ассоциации добывающих компаний и независимых сообществ геологов и горняков, предварительно обеспечив условия для их создания.

Государственные органы управления (Минприроды России, Роснедра)
не смогут поступиться своими полномочиями и выдадут только очередную косметическую правку Классификации советского периода развития.

3.            Пункт 22 и п. 23 содержат вероятностные характеристики категорий «…позволяет допустить с высокой вероятностью…, обеспечивается высокая степень изученности…, размеры…выяснены и определены».

Но для геологоразведочных данных это – обычная ситуация, модель месторождения по данным разведки всегда предполагаемая, вероятностная,
в разной степени приближенная к истинной, которая будет установлена только по результатам отработки.

Здесь определяющим является факт верификации оценки запасов, кто дает оценку и чем она гарантирована. То есть в практике применения данной Классификации.

Дело в том, что наш российский механизм принятия решений
по классификации запасов через процедуру «государственной экспертизы» привносит в нее три ошибки: 

·               Статичности, т.е. оценка объективно не успевает за изменениями рыночной конъюнктуры. Предлагаемая компенсация этого порока обязательной переоценкой запасов не реже раза в пять лет не выдерживает критики.

·               Административного давления, т.е. ошибка может иметь субъективный характер.

·               Неадекватности результатов оценки в силу «совковой академичности», игнорирования реалий при оценке.

Использование результатов такой классификации запасов создает лишь иллюзию управления недрами и таит в себе опасность существенного субъективного искажения баланса МСБ.

4.            Проблема «архаичности» действующей Классификации запасов
и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых и ее «несоотносимость» с международными классификациями запасов полезных ископаемых
не является актуальной. Более того, действующая Классификация требует лишь небольших дополнений в части определения извлекаемых запасов. Предлагаемая к утверждению Классификация не решает проблему «несоотносимости», не гарантирует признания новой Классификации иностранными инвесторами, не гарантирует улучшения инвестиционного климата.

4.1       С принятием рассматриваемого проекта не появляются новые рациональные механизмы оценки и учета как геологических, так
и экономических запасов полезных ископаемых; не только не исчезают административные барьеры, связанные с наличием двух последовательных процедур по экспертизе запасов и согласования технических проектов,
но и возникают новые административные барьеры: разработка в рамках технического проекта технико-экономического обоснования извлекаемых запасов и их утверждения, что повлечет за собой не просто согласование,
а дополнительную экспертизу технического проекта, т.е. дополнительные, ранее не предусмотренные законодательством РФ обязанности и расходы для недропользователя.

4.2       В случае принятия проекта акта, у бизнеса возникнут дополнительные обязанности и расходы на проведение экспертизы
технико-экономического обоснования извлекаемых запасов в рамках технического проекта. Стоимость данной экспертизы оценить в настоящий момент сложно, однако по длительности экспертиза будет составлять
от 60 до 100 дней. Учитывая, что при сложившейся практике проведения двух экспертиз для проектной документации (Главгосэкспертиза и Государственная экологическая экспертиза) процесс экспертиз и согласований занимает
около 1 года, при введении дополнительной экспертизы период, необходимый для легитимности проектной документации, существенно увеличится.

ТЭО и экспертиза геологических и извлекаемых запасов должна проводится единожды по результатам разведки месторождения
и исключительно на запасах категории С1 и выше. Необходимо исключить
ТЭО временных кондиций (переход от оценочных работ к разведке – решение недропользователя).

Ни одну из проблем, на решение которых направлен проект, новая Классификация не решает. Для привлечения иностранных инвестиций недропользователь все равно будет вынужден привлекать иностранные аудиторские компании.

4.3       Основной проблемой является не «архаичность» действующей Классификации или ее «несоотносимость» с международными классификациями, а недостоверные сведения о минерально-сырьевой базе твердых полезных ископаемых Российской Федерации. Оценка балансовых (экономических) запасов основной части месторождений и участков нераспределенного фонда недр выполнялась в советское время, и, естественно, не соответствует современным условиям, не может считаться достоверной.

Следует отметить очевидное внутреннее противоречие Классификации между статусом категории С2 как основы оцененных, а не разведанных месторождений и, в то же время наделения С2 новыми не обоснованными характеристиками, аналогичными по сути для категории С1, являющимися основой разведанных месторождений. Указанный подход позволяет разработчикам Классификации необоснованно конвертировать
С2 в извлекаемые запасы, что противоречит международным нормам
и не будет принято инвесторами.

Необходимо:

1)    Наименования категорий геологических и извлекаемых запасов
и их формулировки принять по международному стандарту CRIRSCO/НАЭН (измеренные, оцененные и предполагаемые ресурсы и доказанные и вероятные извлекаемые запасы);

2)    Для ранее оцененных и разведанных месторождений переоценку
по новой классификации выполнять только по инициативе владельца лицензии
с сохранением на переходный период действия двух классификаций (старой
и новой). Новые месторождения и переоценку месторождений с имеющимися балансовыми запасами осуществлять только по новой классификации;

3)    Запретить механическую конвертацию запасов, оцененных ранее
по категориям А, B, C1 и С2 в категории международного стандарта (измеренные, оцененные, предполагаемые). Переоценка ранее оцененных
и разведанных месторождений должна выполняться на базе современных рыночных условий на дату переоценки.

 Постановка на баланс извлекаемых запасов на стадии ТЭО не позволит внести коррективы в извлекаемые запасы на стадии проект, что предусмотрено в проекте новой классификации;

4) Разработать и реализовать государственную программу по ревизии
и переоценке всех месторождений твердых полезных ископаемых нераспределенного фонда недр на основе новой Классификации. В программе предусмотреть благоприятные условия для привлечения к переоценке частных инвестиций.

4.4       Проект акта содержит много неопределенностей. Например:
в проекте отсутствует положение, по которому определяется контур запасов полезного ископаемого для категории С2, не определено, что оценка балансовой принадлежности запасов полезных ископаемых производится на основании технико-экономического обоснования, подтвержденного государственной экспертизой; не определено, что такое технико-экономическое обоснование
в рамках технического проекта для подсчета извлекаемых запасов и др.

Определение (отнесение) запасов категорий С1 и С2 фактически
не отличаются.

Пункт 22 проекта содержит определение запасов С2: «(…) подсчитываются на основе геологических исследований, опробования
и испытаний, которые достаточны для подтверждения предполагаемой выдержанности (…)». Достаточны для подтверждения – т.е. фактически подтверждены, а значит определены «(…) размеры, форма, внутренне строение тел ПИ и условия их залегания подтверждены (…)»

Пункт 23 проекта содержит определение запасов С1: «(…) размеры, форма, внутреннее строение тел ПИ и условия их залегания выявлены
и определены. Установлено наличие, общие закономерности распределения
(в т. ч. и выдержанность) (…)».

4.5       Проект необходимо доработать, так как действующая Классификация является более проработанной, содержит более четкие формулировки и определения. Предлагаем дополнить действующую Классификацию определением извлекаемых запасов.

Иностранные специалисты, работающие в аудиторских компаниях признают, что действующая Классификация на 80 % совпадает
с международными, прекрасно понимают действующую в РФ Классификацию
и признают результаты оценки запасов, выполненные в соответствии
с указанным документом, так как при разработке ТЭО кондиций для подсчета балансовых (экономических) запасов используются все те же критерии, которые используются и в международных классификациях: геологические,
горно-технические, технологические, экологические, социальные, экономические. Также при разработке ТЭО кондиций определяются извлекаемые (промышленные) запасы. Однако существующая государственная система не учитывает количество извлекаемых запасов, а утверждает только геологические балансовые запасы. В действующей Классификации также
не уделено достаточного внимания извлекаемым запасам, но для этого разрабатывается технический проект на отработку участка или месторождения, в котором детально прорабатываются вопросы наиболее рационального, безопасного, экологичного и экономически эффективного способа отработки балансовых запасов. В техническом проекте при существующей системе определяется количество извлекаемых запасов по всем выемочным единицам, однако технические проекты, как и ТЭО кондиций, разрабатываются за счет недропользователя, на участки и месторождения, которые уже переданы недропользователю в пользование.

Выводы о количестве балансовых (экономических) запасах, сделанные по результатам ТЭО на основании действующей Классификации и выводы
о количестве извлекаемых запасов, сделанные по техническому проекту
на отработку не вызывают у иностранных аудиторов сомнений. Вместе с тем данные о количестве балансовых (экономических) запасов по участкам
и месторождениям нераспределенного фонда недр вызывают большое сомнение и недоверие не только у иностранных инвесторов, но и у российский компаний-недропользователей. С введением новой Классификации проблема устаревших сведений о балансовых (экономических) запасах нераспределенного фонда недр не устранится, поэтому принятие новой Классификации с этой точки зрения представляется нецелесообразным.

4.6       В случае, если проект будет принят, необходим переходный период не менее 3-х лет, так как понадобится время на переработку всех связанных нормативных и методических документов, например: Методических рекомендаций по применению Классификации запасов для всех видов твердых полезных ископаемых, Методических рекомендаций по технико-экономическому обоснованию кондиций для подсчета запасов и др.

5.            В форме сводного отчета в п. 17.3 в качестве одного из трех лиц, представивших предложения, фигурирует Общество экспертов России
по недропользованию (ОЭРН). Однако ни одно из предложений ОЭРН
в проекте Классификации не учтено.

6.            Пункт 9 новой Классификации противоречит «Методическим рекомендациям по технико-экономическому обоснованию кондиций для подсчета запасов месторождений твердых полезных ископаемых. Угли
и горючие сланцы», разработанным Федеральным государственным учреждением «Государственная комиссия по запасам полезных ископаемым» (ФГУ ГКЗ) по заказу Министерства природных ресурсов Российской Федерации и утвержденным распоряжением Минприроды России от 5.06.2007 г. № 37-р.

Так, согласно п. 6 указанных Рекомендаций, постоянные разведочные кондиции утверждаются в установленном порядке ГКЗ, и на основе этих кондиций осуществляется подсчет запасов.

Таким образом, уточнение кондиций для подсчета геологических запасов углей по результатам ТЭО в составе технического проекта отработки, регламентированное пунктом 9 новой Классификации, не допустимо.

В случае уточнения кондиций для подсчета геологических запасов
на стадии проектирования, действующие методические руководства предписывают выполнение нового ТЭО постоянных кондиций и утверждения их в ГКЗ Роснедра, за чем следует пересчет запасов по вновь утвержденным кондициям и утверждение их в ГКЗ Роснедра.

Порядок утверждения измененных кондиций, регламентированный
п. 9 новой Классификации остается не ясен, что требует дополуденного уточнения.

7.            В Классификации запасов 2006 г. в п. 1 приведен список законодательных актов, в соответствии с которым она разработана. В новой редакции данная информация отсутствует. В связи с этим возникает вопрос
о соответствии данной Классификации Закону РФ «О недрах» от 21.02.1992 г. № 2395-1 – основному закону, регулирующему деятельность в сфере недропользования.

8.            Утверждение новой Классификации приведет к непониманию статуса «промышленных запасов». По определению промышленными запасами является часть геологических запасов, которая подлежит извлечению из недр
с учетом разубоживания и потерь. Пункт 2(б) новой Классификации,
по схожести определений, заменят термин «промышленные запасы»
на «извлекаемые запасы».

При этом возникает непонимание трактовки термина «промышленные запасы» по следующим аспектам:

·               Промышленные запасы – это часть геологических запасов?

·               Промышленные запасы – это часть извлекаемых запасов?

·               Промышленные запасы полностью взаимозаменяются извлекаемыми запасами?

·               Промышленные запасы и извлекаемые запасы остаются самостоятельными понятиями?

При этом необходимо отметить, что термин «промышленные запасы» отражен во многих методических руководствах, отраслевых инструкциях
и формах государственной статистической отчетности, и замена данного термина на «извлекаемые запасы» приведет к внесению многочисленных изменений в указанные документы.

9.            Раздел Ш «Категории геологических запасов твердых полезных ископаемых» новой Классификации, при утверждении последней, потребует
от недропользователей – держателей лицензий больших временных
и финансовых затрат по приведению состояния запасов в соответствие с новой Классификацией, так как вводит принципиально новую категоризацию запасов. При этом недропользователю нео6ходимо будет выполнить пересчет запасов
в границах лицензии с представлением материалов пересчета
на государственную экспертизу.

10.       Неоднозначное трактование символа, обозначающего прогнозные ресурсы в п. 31 (последний абзац) новой Классификации. Согласно тексту документа: «В границах предполагаемых прогнозных ресурсов категории Рi...». При этом п. 28 регламентирует обозначать прогнозные ресурсы предполагаемые как Р1 (пи (англ.) один (в подстрочном формате). Какие тогда запасы обозначены символом Рi (пи (англ.) ай (англ.)?

11.       Неудобное обозначение символа, обозначающего вероятные извлекаемые запасы (п. 32, 33). Так, в новой Классификации последние обозначены как R2. При этом цифра 2 стоит в обычном написании, в то время как остальные запасы используют цифры в подстрочном формате. Складывается ощущение, что цифра 2 в индексе R2 по аналогии с другими обозначениями запасов должна отображаться в подстрочном формате.

12.       Неоднозначное трактование символа, обозначающего доказанные извлекаемые запасы. Так в одном случае такие запасы обозначены как
Ri (эр (англ.) ай (англ.) – п. 32 новой Классификации, в другом случае как R1
(эр (англ.) один (в подстрочном формате) – п. 34.