Федеральный обзор за ноябрь - декабрь 2017 г.

Краткий обзор
заключений об оценке регулирующего воздействия
за ноябрь - декабрь 2017 года

Минэкономразвития России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1318 с ноября по 25 декабря 2017 г.  было подготовлено 191 заключение об оценке регулирующего воздействия  (далее – заключение об ОРВ), 30% которых – с отрицательными оценками. 

Из числа заключений об ОРВ, подготовленных в ноябре – декабре 2017 года, особого внимания заслуживают следующие заключения, в ходе работы над которыми использовались количественные методы оценки предлагаемого регулирования, монетарной оценки издержек.

1. Проектом постановления Правительства Российской Федерации «О порядке разработки и установления нормативов предельно допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов радиоактивных веществ, а также выдачи разрешений на выбросы радиоактивных веществ, разрешений на сбросы радиоактивных веществ», разработанным Ростехнадзором, предлагается определить нормативы допустимых сбросов и предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ.

По мнению Минэкономразвития России, рассматриваемый проект имеет достаточное обоснование, однако требует доработки, так как в настоящий момент ряд предлагаемых способов регулирования способствуют возникновению правовых рисков для субъектов предпринимательства и необоснованному росту их расходов.

Так, проектом акта устанавливаются требования не к порядку определения нормативов допустимых сбросов и предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ, а к методикам разработки таких нормативов, что не является предметом регулирования.

Также проектом акта предусматривается предоставление соискателем разрешения «копии учредительных документов юридического лица или основных документов водопользователя, заверенные в нотариальном порядке». Однако, нотариальное удостоверение учредительных документов юридического лица не является требованием федерального законодательства. При этом, стоимость удостоверения учредительных документов (копий учредительных документов) организаций нотариусами государственных нотариальных контор или уполномоченными должностными лицами составляет 500 рублей, а плата за услуги правового и технического характера составляет 80 рублей за страницу.

Согласно проекту экспертиза нормативов выбросов и нормативов сбросов проводится организациями научно-технической поддержки уполномоченного органа за счет средств соискателя разрешения.

По информации ГК «Росатом», стоимость разработки указанных нормативов на одном предприятии с двумя источниками сбросов (по 30 нормируемых радионуклидов в каждом) составила 2 млн. рублей, повторная актуализация нормативов – 1 млн. рублей. Всего в «ГК «Росатом» входит 38 предприятий, из которых 38 предприятий должны получить нормативы на выбросы, а 22 – на сбросы. Таким образом, затраты на разработку новых нормативов сбросов и выбросов для всех предприятий могут составить примерно 120 млн. рублей. Указанные расходы не включают стоимость проведения экспертиз подведомственными организациями Ростехнадзора и Росгидромета.

Кроме того, согласно информации официального сайта Ростехнадзора сферой деятельности подведомственных экспертных центров является экспертиза декларации безопасности гидротехнических сооружений^[1]. Иные сферы деятельности, как, например, экспертиза нормативов выбросов и нормативов сбросов радиоактивных веществ, в указанном перечне отсутствуют. Кроме того, в сводном отчете не приводятся сведения о готовности указанных организаций проводить такие экспертизы. Таким образом, в случае принятия проекта акта на практике будет невозможно установить нормативы, а переходный период до 1 января 2019 г. не позволяет судить о его достаточности для проведения всех изменений согласно проекту акта.

В случае принятия и вступления в силу проекта Положения может возникнуть риск подготовки необходимых документов и их экспертирования одним и тем же экспертным центром. Необходимо исключить указанный риск и установить запрет для подведомственных организаций на разработку документации для получения разрешения на выбросы и сбросы радиоактивных веществ.

Также считаем необходимым разработчику провести оценку расходов хозяйствующих субъектов как на подготовку необходимых документов, так 

и на проведение их экспертизы.

С учетом указанного считаем необходимым предусмотреть в проекте Положения норму о том, что на сайте уполномоченного органа ведется общедоступный реестр утвержденных нормативов со сроками их действия и иной необходимой информацией (заключение Минэкономразвития России от 21 ноября 2017 г. № 33239-СШ/Д26и).

_______________________________________________________________________________________________

2. Разработанный Министерством транспортапроект федерального закона «О внесении изменений в главу 21 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» предлагает установить нулевую ставку налога на добавленную стоимость в отношении услуг, оказываемых при международных воздушных перевозках непосредственно в аэропортах Российской Федерации по обслуживанию воздушных судов по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации, а также освободить от налогообложения НДС операции по реализации услуг по аэронавигационному обслуживанию, оказываемых в воздушном пространстве Российской Федерации.

Так, согласно указанным обоснованиям действующая редакция подпункта 22 пункта 2 статьи 149 Налогового кодекса Российской Федерации не позволяет аэропортам при исчислении налоговой базы по НДС учитывать в составе вычетов ранее уплаченные ими суммы НДС за оказанные услуги авиаперевозчикам и иным контрагентам, что приводит, соответственно, к росту себестоимости оказываемых услуг.

Предлагаемое проектом акта регулирование будет способствовать не только развитию авиационной отрасли в целом, но и снижению цен на авиаперевозки в среднем на 1,7% ежегодно.

При этом прогнозируемые за период с 2018 по 2021 годы потери налоговых доходов от уплаты НДС в объеме 23,2 млрд. рублей, к 2021 году полностью будут восстановлены за счет увеличения объема оказываемых авиапассажирам услуг, а также развития смежных отраслей (авиационной промышленности, туризма и т.д.) и увеличения в связи с этим поступлений налоговых доходов от уплаты иных налогов.

По оценкам экспертов за период с 2018 по 2021 годы в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации должно быть мобилизовано не менее  37,5 млрд. рублей дополнительных налоговых доходов от уплаты иных налогов. При этом итоговый кумулятивный эффект от введения в действия предлагаемого проектом акта регулирования может составить примерно 14,3 млрд. рублей (заключение Минэкономразвития России от 12 декабря 2017 г. № 35673-СШ/Д26и).

_____________________________________________________________________________________________

3. Проект приказа Роспотребнадзора «О внесении изменений в приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19 июля 2007 г. № 224 «О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических  и иных видах оценок» разработан с целью урегулирования вопросов выдачи санитарно-эпидемиологических заключений на размещение объектов.

Проектом приказа устанавливается новая редакция порядка проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований, а также выдачи по их результатам санитарно-эпидемиологических заключений.

Вместе с тем проектом приказа устанавливается обязанность предоставлять в уполномоченный орган протоколы выполненных аккредитованной организацией исследований (испытаний) качества атмосферного воздуха, уровней шума, электромагнитного излучения, радиологических и бактериологических исследований почвы, расчеты уровня электромагнитного излучения на предельную высоту объекта, а также экспертное заключение о соответствии (несоответствии) размещения объекта санитарно‑эпидемиологическим требованиям по результатам соответствующей экспертизы.

Таким образом, лицо, намеревающееся получить санитарно‑эпидемиологическое заключение, обязано за свой счет провести указанные исследования (испытания) в любой аккредитованной организации.

По данным официального сайта многопрофильной аналитической лаборатории «Эколаб»,[1] цена за анализ почвы на загрязненность (химический анализ на 15 показателей, токсикологический анализ на 2 тест-объекта, бактериологический анализ, паразитологический анализ) составляет 12 000 рублей, цена исследования качества атмосферного воздуха составляет 3 950 рублей, измерение уровня шума составляет 800 рублей для юридических лиц, и 6 000 рублей для физических лиц в дневное время, стоимость исследования уровня электромагнитного излучения составляет 600 рублей.

Учитывая изложенное, возможные затраты на проведение указанных исследований (испытаний) исчисляются от 17 350 рублей[2] для юридических лиц и от 22 550 рублей[3] для физических лиц.

При этом по информации из открытых источников^[4] только в Московской области ежегодно порядка 2,5 тысяч застройщиков, планирующих создать новые производства и рабочие места, построить социальные объекты, расселить аварийные дома, вынуждены согласовывать строительство в приаэродромной зоне. Следовательно, дополнительные затраты для них в связи с введением проектируемого регулирования могут составить
не менее 43,4 млн. рублей^[5]. Вместе с тем по информации из тех же источников информация о негативных шумовых зонах международных аэропортов других стран является открытой и доступной на официальных сайтах аэропортов. С помощью интерактивной карты каждый житель и предприниматель может ввести название своего населенного пункта и получить информацию по уровню шумового воздействия аэропорта, а также ознакомиться с рекомендациями по мерам защиты от шума.

Кроме дополнительных издержек предпринимателей, вырастут затраты застройщиков индивидуальных жилых домов, что может сказаться на снижении объемов ввода в эксплуатацию индивидуальных жилых домов. Учитывая, что по информации
из вышеуказанного источника порядка половины территории Московской области попадает в приаэродромные зоны, дополнительные затраты индивидуальных застройщиков могут составить не менее 236,8 млн. рублей^[6], так как по данным аналитического центра при Правительстве Российской Федерации за 2015 год  в Московской области введена в эксплуатацию 21 тысяча индивидуальных жилых домов^[7], не считая временных издержек.

Таким образом, по мнению Минэкономразвития России, предлагаемые разработчиком проекта акта требования могут привести к необоснованным избыточным издержкам юридических и физических лиц, которые впоследствии могут отразиться на снижении инвестиционной активности в строительной сфере, в том числе в индивидуальном жилищном строительстве (заключение Минэкономразвития России от 9 ноября 2017 г. № 31748-СШ/Д26и).

4. Проект приказа Минтранса России «Об утверждении Порядка проведения тренировочных учений перед утверждением плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов при осуществлении деятельности по перевалке нефти и нефтепродуктов, бункеровке (заправке) судов с использованием специализированных судов, предназначенных для бункеровки (судов-бункеровщиков)», разработан в целях определения регламента проведения тренировочных учений по отработке взаимодействия собственных сил и средств и (или) привлекаемых сил и средств для ликвидации максимального расчетного объема разлива нефти и нефтепродуктов.

Проект акта предусматривает положение, что в случае, если заявитель не организовал проведение тренировочных учений в планируемые сроки, повторно его заявление рассматривается Росморречфлотом не ранее, чем через 6 месяцев после планируемой даты проведения несостоявшихся учений.

На практике непроведение тренировочных учений в назначенную дату может произойти по независящим от заявителя причинам. В этом случае в соответствии с проектом акта заявление может быть подано не ранее, чем через
6 месяцев. Обращаем внимание, что отсутствие заключения по результатам тренировочных учений является запретом на осуществление деятельности данного судна и ведет к его простою.

По оценкам экспертов, стоимость простоя танкера составляет 1-1,5 млн. рублей[1]. Таким образом, упущенная выгода с учетом представленного проектом акта ограничения может составить порядка 62 млн. рублей на каждое судно[2]. При этом разработчиком не представлена информация о необходимости установления такого ограничения.

Также проектом акта не определен круг лиц, которые могут являться заявителем. При этом в соответствии с пунктом 2 проекта акта в заявлении должны быть указаны сведения о таком заявителе, а именно сведения, присущие юридическим лицам, что дискриминирует индивидуальных предпринимателей.

Также исходя из проекта акта остаются неясны процедура принятия решения о результатах проведения тренировочных учений, порядок обжалования результатов, порядок согласования кандидатур членов комиссии (заключение Минэкономразвития России от 13 декабря 2017 г.  № 35789-СШ/Д26и).

____________________________________________________________________________________________________

5. Проект федерального закона «О зерновых товарных складах общего пользования», разработанный Минсельхозом России, направлен на совершенствование действующего законодательства Российской Федерации в области оказания услуг по публичному складскому хранению с целью достижения основных целей государственной аграрной политики.

Проектом акта предлагается установить правовые основы деятельности зерновых товарных складов общего пользования, в том числе условия осуществления деятельности зерновых товарных складов общего пользования, особенности приема зерна зерновым товарным складом общего пользования, а также особенности правового положения и деятельности саморегулируемых организаций зерновых товарных складов общего пользования.

По мнению Минэкономразвития России, представленная для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия редакция проекта акта содержит положения, противоречащие действующему законодательству.

Так, проектом акта, предлагается наделить Минсельхоз России следующими полномочиями в части регулирования деятельности саморегулируемых организаций зерновых товарных складов общего пользования:

- утверждение типовой формы публичного договора складского хранения зерна;

- утверждение типового регламента зернового товарного склада общего пользования;

- установление условий обеспечения зерновым товарным складом общего пользования доступа к информации;

- утверждение формы бланков складских документов на зерно, порядок присвоения номеров бланкам, а также требования к их защите от подделок;

- утверждение порядка ведения реестра складских документов на зерно.

Однако в соответствии с положениями статьи 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» перечисленные полномочия относятся к предмету деятельности и регулирования непосредственно саморегулируемых организаций.

Таким образом, наделяя перечисленными полномочиями федеральный орган исполнительной власти, разработчик фактически предлагает введение государственного регулирования деятельности зерновых товарных складов.

Минимальный размер вступительных взносов, а также рекомендуемый размер ежегодного целевого взноса согласно проекту акта устанавливает Минсельхоз России посредством подзаконного нормативного правового акта, что противоречит части  4 статьи 13 закона № 315-ФЗ и не представляется допустимым.

Кроме того, предусмотренное проектом акта осуществление компенсационных выплат из средств компенсационного фонда без решения суда содержит риски злоупотреблений и незаконного вывода средств компенсационного фонда из саморегулируемой организации.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта  с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования и об избыточности предлагаемых к принятию требований (заключение Минэкономразвития России от 14 ноября 2017 г. № 32310-СШ/Д26и).