от 22.08.2017 г. № 23533-СШ/Д26и

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
об оценке регулирующего воздействия на проект приказа Минприроды России 
«Об утверждении Методики финансового обеспечения осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации, включая возмещение в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов 
на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, 
в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации 
от 17 декабря 2012 г. № 1318 (далее – Правила), рассмотрело проект приказа Минприроды России «Об утверждении Методики финансового обеспечения осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти 
и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации, включая возмещение в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море 
и прилежащей зоне Российской Федерации» (далее – проект акта), разработанный 
и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее – разработчик), и сообщает следующее.
Проект акта разработан во исполнение Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 287-ФЗ).
По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее – сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 – 23 Правил, разработчиком соблюдены не в полном объеме, что согласно пункту 29 Правил может быть основанием для письменного извещения разработчика о несоблюдении порядка проведения оценки регулирующего воздействия.
Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.
Разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта – 00/03-10495/12-13/7-13-5) проведены публичные обсуждения доработанной редакции проекта акта и сводного отчета 
в срок с 21 апреля 2017 года по 23 мая 2017 года. В ходе публичного обсуждения поступили предложения от граждан С.А. Гладковой, Е.Н. Хмелевой, а также 
ПАО НК «Роснефть», Российской ассоциации морских и речных бункеровщиков, Российской палаты судоходства, Гринпис России, Российского союза промышленников 
и предпринимателей, которые были прокомментированы разработчиком в сводке предложений.
В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 24 июля 2017 года по 28 июля 2017 года. В рамках публичных консультаций поступили позиции от Российской ассоциации морских и речных бункеровщиков, Российской палаты судоходства, ПАО «ЛУКОЙЛ», которые были учтены при подготовке настоящего заключения.
С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, позиций участников дополнительных консультаций Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при его доработке.
1. Согласно части 1 статьи 77 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ 
«Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ) юридические 
и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов 
и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии 
с законодательством. В соответствии с частью 3 статьи 77 Федерального закона № 7-ФЗ вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии – исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
В то же время часть 1 статьи 78 Федерального закона № 7-ФЗ устанавливает, что определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя 
из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, 
с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии 
с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, а при их отсутствии – в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
Следовательно, положения статей 77 и 78 Федерального закона № 7-ФЗ недостаточно согласованы друг с другом, поскольку устанавливают разный порядок определения размера вреда.
Ранее Минприроды России направляло проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов возмещения вреда окружающей среде и ликвидации прошлого экологического ущерба» (далее – законопроект) на заключение об оценке регулирующего воздействия письмами 
от 26 сентября 2014 г. № 05-12-31/21975, от 19 февраля 2015 г. № 02-12-31/3870.
В указанном законопроекте была предпринята попытка по устранению разночтений между статьями 77 и 78 Федерального закона № 7-ФЗ. Однако до настоящего времени предлагаемые изменения в Федеральный закон № 7-ФЗ не внесены.
Указанное выше разночтение статей 77 и 78 Федерального закона № 7-ФЗ влияет на процесс правоприменения рассматриваемого проекта акта и Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом Минприроды России от 13 апреля 2009 г. № 87 (далее – Методика), поскольку оба документа направлены на регулирование порядка исчисления размера вреда, причиненного водным объектам.
Согласно пункту 2 проекта акта устанавливает порядок расчета финансового обеспечения осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации и прилежащей зоне Российской Федерации, включая возмещение в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов.
В соответствии с пунктом 2 Методики областью ее применения является исчисление размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, в том числе нарушения правил эксплуатации водохозяйственных систем, сооружений и устройств, а также при авариях на предприятиях, транспорте и других объектах, связанных со сбросом вредных (загрязняющих) веществ в водный объект, включая аварийные разливы нефти и иных вредных (загрязняющих) веществ, в результате которых произошло загрязнение, засорение и (или) истощение водных объектов.
Следовательно, проект акта нацелен на формирование необходимого объема финансового резерва для выполнения мероприятий по очистке водного объекта, загрязненного разливами нефти и нефтепродуктов, а также на возмещение вреда окружающей среде. В свою очередь, Методика применяется исключительно для расчета размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства.
При этом расчетная модель проекта акта и Методики не совпадают. Участники публичного обсуждения проекта акта неоднократно обращали внимание разработчика на разницу в оценке расходов на возмещение вреда окружающей среде (в 2 раза) по расчетам, проведенным согласно проекту акта и Методике.
Согласно расчетам, проведенными специалистами ПАО «ЛУКОЙЛ», размер вреда, причиненный водному объекту при разливе нефти в объеме 3000 тонн, согласно формулам Методики составит 1,855 млрд. рублей, а размер финансового обеспечения по проекту акта – 356 млн. рублей.
Федеральный закон № 7-ФЗ и Методика не обязывают природопользователя формировать финансовый резерв для возмещения вреда окружающей среде. В то же время природопользователи не смогут обеспечить такие резервы по причине их значительности. В настоящее время судебная практика исходит из того, что возмещение вреда 
в натуральном виде исключает денежную компенсацию со стороны природопользователя 
в государственный бюджет. Затраты на возмещение вреда окружающей среде 
в натуральном виде зачастую в несколько десятков раз ниже, чем расчет компенсации вреда по таксам и методикам.
Согласно положениям Федерального закона № 287-ФЗ эксплуатирующая организация при возникновении разливов нефти и нефтепродуктов обязана:
- обеспечить организацию и проведение работ по локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в соответствии с планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов;
- возместить в полном объеме вред, причиненный окружающей среде, в том числе водным биологическим ресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов, а также расходы на привлечение дополнительных сил и средств для осуществления мероприятий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.
Требования к содержанию плана предупреждения и ликвидации разливов нефти 
и нефтепродуктов устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Методика расчета финансового обеспечения осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти 
и нефтепродуктов, включая возмещение в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным биологическим ресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов, разрабатывается и утверждается уполномоченным органом.
Считаем, что проект акта должен содержать только требования по расчету финансового обеспечения осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. Порядок расчета 
и возмещения вреда окружающей среде урегулирован действующей Методикой.
2. Согласно части 1 статьи 323 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (далее – КТМ) собственник судна, зарегистрированного в Российской Федерации и перевозящего наливом в качестве груза более чем 2000 тонн нефти, должен для покрытия своей ответственности за ущерб от загрязнения осуществить страхование или предоставить иное финансовое обеспечение ответственности на сумму, равную пределу его ответственности за ущерб от загрязнения в соответствии со статьей 320 КТМ.
В соответствии со статьей 320 КТМ собственник судна имеет право ограничить свою ответственность по отношению к одному инциденту общей суммой, исчисляемой следующим образом:
4,51 миллиона расчетных единиц для судна вместимостью не более чем 5 000 тонн;
для судна вместимостью более чем 5 000 тонн к сумме, указанной в абзаце втором статьи 320 КТМ, добавляется 631 расчетная единица за каждую последующую единицу вместимости при условии, если общая сумма ни в коем случае не превышает 89,77 миллионов расчетных единиц.
Следовательно, для судов, зарегистрированных в Российской Федерации 
и перевозящих наливом в качестве груза более чем 2000 тонн нефти, общественные отношения, на регулирование которых направлен проект акта, уже урегулированы положениями нормативного правового акта более высокой юридической силы, а значит на них не должно распространяться регулирование, предлагаемое проектом акта.
Кроме того, эксплуатирующие организации в соответствии с Федеральным законом № 287-ФЗ обязаны заключать договоры страхования, содержать собственные укомплектованные аварийно-спасательные формирования постоянной готовности 
к ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов либо иметь действующий возмездный договор с аттестованным аварийно-спасательным формированием.
Считаем необходимым однозначно определить в проекте акта круг субъектов регулирования.
3. Пункт 3 проекта акта предусматривает распространение регулирования на отношения, возникающие в том числе в связи с «использованием сооружений при транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации». При этом согласно части 1 статьи 7 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (далее – КТМ) под судном понимается самоходное или несамоходное плавучее сооружение, используемое в целях торгового мореплавания. При этом рассматриваемый проект акта, 
а равно иные законодательные и подзаконные акты не дают определения понятию «транспортировка». 
Однако вопросы ответственности российских и иностранных собственников судов, осуществляющих перевозку грузов нефти и нефтепродуктов, включая законодательно установленный размер ограничения ответственности судовладельца, требования 
к наличию финансового обеспечения и вопросы организации фонда ограничения ответственности, детально регулируются положениями международных договоров Российской Федерации в сфере безопасности мореплавания и предотвращения загрязнения моря, в том числе Протокола 1992 года об изменении Международной конвенции 
о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью (1969 г.) (далее – Протокол), Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб 
от загрязнения бункерным топливом (2001 г.), а также главами XVIII, XIX, XIX.1 КТМ.
4. Пункт 3 проекта акта предполагает его применение эксплуатирующими организациями, в то время как положения Протокола и главы XVIII КТМ «Ответственность за ущерб от загрязнения с судов нефтью» применяются исключительно к собственникам судов. Таким образом, при одновременном применении к морским судам проекта акта в рассматриваемой редакции и отраслевого законодательства требования 
о наличии финансового обеспечения могут быть одновременно адресованы разным субъектам, что приведет к дублированию обязательства и двойным расходам по одному 
и тому же судну в одной и той же аварийной ситуации.
5. Пункт 5 проекта акта устанавливает обязанность эксплуатирующей организации осуществлять дальнейшее финансирование мероприятий по ликвидации разливов нефти 
и нефтепродуктов в случае, если рассчитанных согласно проекту акта средств окажется недостаточно. Считаем, что данное положение выходит за рамки предмета регулирования проекта акта и не может быть принято на уровне подзаконного акта. Кроме того, в случае применения проекта акта к морским судам установленная пунктом 5 проекта акта обязанность противоречит праву собственника судна ограничить свою ответственность, предусмотренному международными договорами Российской Федерации, а также статьей 320 КТМ.
В целях устранения вышеприведенных замечаний считаем, что при доработке проекта необходимо конкретизировать предмет регулирования, в частности, пункт 3 дополнить абзацем, предусматривающим, что либо проект акта не применяется к судам, осуществляющим перевозку нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе, 
во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации; либо конкретизировать предмет регулирования проекта акта в случае его применения 
к указанным судам в части установления отдельного порядка расчета финансового обеспечения, соответствующего международным требованиям и КТМ, включающего согласованность отраслевой терминологии, освобождение от предоставления обеспечения в установленных законом случаях, исключение двойного регулирования.
6. Разработчиком проекта акта не заполнены пункты 3-5, 7-15 сводного отчета.
В пунктах 3-5 отсутствует информация о проблемах, на решение которых направлено предлагаемое регулирование, цели предлагаемого регулирования.
Обращаем внимание, что согласно пункту 3.4.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. № 290 (далее – Методика), формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба 
и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.
В частности, разработчиком не приведены обоснования необходимости введения градации разливов нефти и нефтепродуктов (от 0 до 3000 т., от 3000 до 5000 т. и от 5000 до 140000 т.), а также применение повышающих коэффициентов (106, 4.51, 89.77).
В этой связи наличие поручений по разработке тех или иных нормативных правовых актов не может само по себе, без анализа возможных путей реализации указанных поручений, являться достаточным обоснованием целесообразности введения нового правового регулирования и, соответственно, не должно использоваться при формулировании проблемы.
Согласно пункту 3.6.1 Методики при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования.
Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени.
В пункте 7 сводного отчета разработчиком не представлены количественные данные о субъектах регулирования, в пункте 7.1 – анализ влияния социально-экономических последствий реализации проекта акта на деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства. Разработчиком не заполнены пункты 8-9, 11-15 сводного отчета: 
не оценены риски неисполнения предлагаемого регулирования; необходимые для достижения заявленных целей регулирования организационно-технические, методологические, информационные и иные мероприятия; индикативные показатели; программа мониторинга и иные способы оценки достижения заявленных целей регулирования. Кроме того, в пункте 11 не приведена оценка расходов субъектов регулирования. 
С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических 
и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, 
а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.