от 22.08.2017 г. № 23535-СШ/Д26и

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона «О внесении изменений в статью 50.2 Лесного кодекса Российской Федерации в части маркировки древесины ценных лесных пород»

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 (далее – Правила), рассмотрело проект федерального закона «О внесении изменений в статью 50.2 Лесного кодекса Российской Федерации в части маркировки древесины ценных лесных пород» (далее – проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее – разработчик), и сообщает следующее.
Согласно пункту 5 сводного отчета проект акта разработан в целях пресечения незаконной деятельности в сфере заготовки и оборота древесины на территории Российской Федерации. При этом из содержания проекта акта следует, что речь идет 
о четырех породах деревьев, древесина которых должна быть промаркирована до момента вывоза из леса и совершения сделки с ней.
По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее – сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 – 23 Правил, разработчиком соблюдены не в полном объеме.
Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 20 марта 2017 г. по 24 мая 2017 г. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/01-17/00061622).
Предложения по проекту акта поступили от гражданина И. Вервейко. Указанные замечания и предложения включены в сводку предложений, но в нарушение Правил большинство их них разработчиком не были проработаны и не прокомментированы.
В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 7 августа 2017 года по 14 августа 2017 года. В рамках публичных консультаций поступили позиции АО «Группа «Илим», ФБУ «Рослесозащита», 
АО «Монди СЛПК», Российского союза промышленников и предпринимателей, которые были учтены при подготовке настоящего заключения.
С учетом информации, представленной разработчиком и участниками публичных консультаций, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при доработке проекта акта.
1. В качестве основания разработки проекта акта в сводном отчете сделана ссылка на пункт 8 протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства А.Г. Хлопонина от 25 мая 2016 г. № АХ-П9-29пр (далее – Протокол).
В соответствии с пунктом 8 Протокола Минприроды России совместно с иными федеральными ведомствами и Правительством Иркутской области поручено проработать вопрос о введении на территории Иркутской области в пилотном режиме дополнительных мер контроля за заготовкой и оборотом древесины, в том числе установлении требований:
реализации круглых лесоматериалов исключительно по результатам электронных биржевых торгов;
маркировки древесины ценных пород при их обороте на территории Российской Федерации.
Таким образом, Минприроды России и соисполнителям было поручено проработать вопрос о введении дополнительных мер контроля за заготовкой 
и оборотом древесины только на территории Иркутской области. Однако проект акта вводит дополнительные ограничения по маркировке древесины на всей территории Российской Федерации, что в отсутствие результатов по итогам правоприменения на территории Иркутской области является необоснованной и преждевременной мерой.
Так, в 2016 году Законодательным Собранием Иркутской области в целях борьбы с незаконной заготовкой древесины был принят Закон Иркутской области 
от 30 ноября  2016 г. № 100-оз «Об организации деятельности пунктов приема, переработки и отгрузки древесины на территории Иркутской области» (далее – Закон № 100-оз). Согласно Закону № 100-оз вся отгружаемая на территории области древесина будет подлежать маркировке, данные которой будут вноситься 
в информационную систему. В первом квартале 2018 года в Правительство Российской Федерации должны быть представлены итоги работы нового проекта.
Систему оценки эффективности внедрения механизма маркировки всей заготавливаемой в Иркутской области древесины предстоит разработать. До получения соответствующих результатов говорить о распространении опыта Иркутской области по внедрению системы маркировки древесины на все субъекты Российской Федерации и принимать проект акта на федеральном уровне преждевременно.
Кроме того, Поручением фактически поставлены задачи, первоочередными 
к исполнению которых являются задачи по реализации древесины через организаторов электронных торгов. Без реализации указанной задачи в первоочередном порядке сплошная маркировка древесины ценных пород является неадминистрируемой обязанностью хозяйствующих субъектов. Продажа немаркированной древесины другими способами (прямая, перепродажа через посредников) уполномоченными органами контролироваться не будет, следовательно, ее маркировка в этом случае не будет целесообразной.
2. Пилотный проект по маркировке древесины проводится в Иркутской области на основании пункта 149 плана основных мероприятий по проведению в 2017 году 
в Российской Федерации Года экологии, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 г. № 1082-р (далее – План). Пункт 149 Плана предусматривает реализацию в Иркутской области пилотного проекта по маркировке всей заготавливаемой древесины. Таким образом, пилотный проект в указанном субъекте Российской Федерации направлен на маркировку всей заготавливаемой древесины, а не только древесины ценных лесных пород. Вместе с тем пункт 8 Протокола и разработанный Минприроды России проект акта предусматривают маркировку древесины только ценных лесных пород.
Принимаемая мера по маркировке всей заготавливаемой древесины является вынужденной, поскольку Иркутская область в настоящее время – лидер по объему заготовки древесины, в том числе по объему незаконной заготовки древесины. Лесной фонд Иркутской области составляет более 70 млн га (92 % всей территории области). Объем древесины, заготавливаемой в регионе, составляет более 25 млн м3 в год. 
В целях реализации задачи по сокращению объема незаконной заготовки древесины 24 января 2017 г. в Иркутске было подписано трехстороннее соглашение 
о содействии корпорации «Росатом» в реализации пилотного проекта по маркировке древесины. С 1 июля 2017 г. должна быть введена в эксплуатацию Информационная система контроля происхождения древесины в Иркутской области (ИСКПДИО). 
По данным пресс-службы Правительства Иркутской области, разработчиком данной системы является «Росатом».
Результаты пилотного проекта по маркировке древесины должны быть представлены в Правительство Российской Федерации в первом квартале 2018 года. 
До этого момента принятие решения о маркировке древесины ценных лесных пород на всей территории Российской Федерации считаем преждевременным.
Кроме того, ранее Минэкономразвития России подписан протокол согласительного совещания и таблица разногласий (письмо от 29 декабря 2016 г. № 40648-ОФ/Д05и), согласно которым разногласия в части целесообразности внесения изменений в федеральное законодательство по результатам анализа проведения пилотного проекта по реализации древесины на биржевых торгах на территории Иркутской области остаются неурегулированными.
3. Проектом акта вносятся изменения в части 1-2 статьи 50.2 Лесного кодекса Российской Федерации (далее – ЛК РФ). Так, к ценным лесным породам добавлен четвертый вид – кедр. Маркировка древесины ценных лесных пород и передача информации о ее маркировке в единую государственную автоматизированную информационную систему учета древесины и сделок с ней (далее – ЕГАИС) согласно проекту акта должны быть произведены до вывоза древесины из леса и совершения сделки по ее продаже.
В настоящее время маркировка древесины ценных лесных пород производится 
в случае ее экспорта, а сообщить информацию о маркировке древесины ценных лесных пород необходимо не позднее одного дня до ее вывоза из Российской Федерации.
Вместе с тем проект акта устанавливает обязанность юридических лиц 
и индивидуальных предпринимателей по маркировке древесины ценных лесных пород в любых случаях до момента вывоза ее из леса и совершения сделки по ее продаже. При этом дальнейшая судьба древесины ценных лесных пород – поступление 
в хозяйственный оборот на территории Российской Федерации или ее экспорт – никак не влияет на осуществление указанной обязанности.
Также проект акта устанавливает срок его вступления в силу – 1 января 2018 года, что представляется некорректным, поскольку до указанного времени не будут получены результаты реализации пилотного проекта в Иркутской области.
Кроме того, по результатам анализа замечаний 5-9 настоящего заключения может быть сделан вывод о необходимости доработки ряда действующих нормативных правовых актов и системы ЕГАИС, что потребует более длительного переходного периода.
4. Пунктом 8(3) Правил установлено, что в отношении проектов актов, регулирующих отношения, указанные в пункте 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, может быть принято решение о проведении эксперимента, представляющего собой их временное применение на территории отдельных субъектов Российской Федерации, имеющее целью определить возможные положительные и (или) отрицательные последствия введения нового правового регулирования в отношении проектов актов с трудно прогнозируемыми последствиями их принятия для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.
Такое решение согласно пункту 8(3) Правил должно включать:
а) наименование федерального органа исполнительной власти, ответственного 
за проведение эксперимента;
б) перечень субъектов Российской Федерации, на территории которых проводится эксперимент;
в) сроки проведения эксперимента;
г) необходимые для проведения эксперимента материальные и организационно-технические ресурсы;
д) индикативные показатели, в соответствии с которыми проводится оценка достижения заявленных целей эксперимента по итогам его проведения.
Только по результатам эксперимента и на основании отчета по индикативным показателям можно принимать решение о распространении опыта регулирования на всей территорию Российской Федерации. Вместе с тем положения проекта акта не отвечают требованиям Пункта 8(3) Правил.
5. Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2014 г. № 1161 утверждено Положение о маркировке древесины ценных лесных пород (дуб, бук, ясень) (далее – Положение).
Согласно пункту 6 Положения бирка должна содержать следующие сведения:
а) наименование юридического лица или фамилию, имя, отчество индивидуального предпринимателя, идентификационный номер налогоплательщика, осуществляющего вывоз древесины ценных пород из Российской Федерации;
б) номер бирки;
в) номер декларации о сделке с древесиной.
В соответствии с пунктом 9 Положения бирка должна соответствовать следующим требованиям:
а) материал и метод крепления бирки должны обеспечивать стойкость бирки 
к механическим и атмосферным воздействиям (температура, осадки, ветер) при хранении и транспортировке древесины ценных пород;
б) материал и способ нанесения информации на бирку должны исключать возможность стирания информации с бирки;
в) размер бирки должен обеспечивать размещение на ней информации, указанной в пункте 6 Положения;
г) знаки, буквы и цифры на бирке должны быть визуально распознаваемы, высотой не менее 4 мм и обеспечивать возможность считывания сведений с бирки 
с использованием технических средств.
При этом Положением не установлен уполномоченный орган, который должен выдавать указанные бирки, не установлены требования по защите маркировочной метки от подделки, не установлены требования к техническим средствам, обеспечивающим считывание и передачу информации бирки в ЕГАИС. Кроме того, полнота и достоверность информации на бирке никем не контролируется.
Анализ предложений по биркам в открытых источниках сети «Интернет» показывает, что в настоящее время бирки изготавливаются из различного материала (металла, пластика, бумаги) и не отвечают требованиям Положения в части возможности считывания информации при помощи технических средств. Стоимость 1000 шт. бирок колеблется от 400 руб. до 2800 руб.
Отмечаем, что Минприроды России подготовлен проект Постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Положение 
о маркировке древесины ценных лесных пород (дуб, бук, ясень), утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2014 г. № 1161» (далее – проект акта 2), который был направлен на заключение об оценке регулирующего воздействия письмом от 31 мая 2017 г. № 04-16-31/14636. Соответствующее заключение с замечаниями было направлено в адрес разработчика письмом от 15 июня 2017 г. № 16307-СШ/Д26и.
Согласно проекту акта 2 термин «бирка» заменяется «радиочастотной меткой российского производства» с обязательным предоставлением информации в ЕГАИС. При этом требования к формату предоставления в ЕГАИС сведений радиочастотной метки разрабатываются и публикуются оператором ЕГАИС на официальном сайте ЕГАИС не позднее чем за календарный год до начала их применения.
Вместе с тем в проекте акта 2 также не установлен орган, уполномоченный выдавать радиочастотные метки, а также требования к разработчикам метки.
6. Пункт 2 Положения предусматривает обязательную поштучную маркировку древесины ценных пород юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими вывоз древесины ценных пород из Российской Федерации, до представления соответствующей информации в ЕГАИС.
В случае принятия проекта акта необходимо внести корреспондирующие изменения в пункт 2 Положения.
7. В соответствии с пунктом 3 Положения информация о маркировке древесины ценных пород представляется в ЕГАИС в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», включая единый портал государственных 
и муниципальных услуг, не позднее одного дня до вывоза древесины ценных пород из Российской Федерации в установленном порядке.
В случае принятия проекта акта необходимо внести корреспондирующие изменения в пункт 3 Положения.
Так, пунктом 2 статьи 1 проекта акта предполагается, что информация 
о маркировке древесины должна предоставляться хозяйствующими субъектами, осуществляющими заготовку древесины и сделки с ней, в ЕГАИС в форме электронного документа, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», до вывоза из леса и совершения сделки с ней.
В соответствии с пунктом 5 Правил представления информации в единую государственную автоматизированную информационную систему учета древесины 
и сделок с ней, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации 
от 3 декабря 2014 г. № 1301 (далее – Правила предоставления информации), информация, представляемая в систему учета древесины, подписывается усиленной квалифицированной электронной подписью лица, уполномоченного представить указанную информацию.
Полагаем, что внесение необходимой информации о маркировке древесины до вывоза из леса может оказаться достаточно сложной технической процедурой ввиду возможного отсутствия доступа в сеть «Интернет» для хозяйствующих субъектов, 
в том числе мобильного и спутникового доступа.
Таким образом, установление требования об обязательном направлении информации о маркировке древесины может повлечь нарушение прав хозяйствующих субъектов, увеличение количества административных барьеров для предпринимателей, общее ухудшение предпринимательской среды в данной области, а также нанести ущерб экономическим интересам участников рынка, приведя к значительным расходам, например, посредством покупки необходимого мобильного спутникового оборудования для подключения к сети «Интернет».
8. Отсутствие статистических данных об объеме экспорта ценных пород древесины, доле экспортных сделок в общем числе сделок с древесиной, а также разбивке всех экспортных сделок по каждому виду ценной породы древесины не позволяет сделать вывод об эффективности экстраполяции метода маркировки древесины ценных пород для совершения сделок на территории Российской Федерации.
Проектом акта не решен вопрос о том, как следует поступать с той древесиной, которую заготовитель собирается использовать для собственных нужд. Формулировки проекта акта позволяют сделать вывод о том, что маркировке подлежит только 
та древесина, в отношении которой будут осуществлены сделки. Целесообразность маркировки древесины, которую заготовитель будет использовать для собственных нужд, неочевидна. Следовательно, предлагаемый проектом акта механизм не сможет обеспечить учет 100 % заготовленной в Российской Федерации древесины ценных пород.
В свою очередь, необходимо отметить, что ранее по результатам рассмотрения указанного проекта акта Минэкономразвития России неоднократно сообщало 
о необходимости предоставления информации о проведении всестороннего анализа 
и оценки финансово-экономической и административной нагрузки на хозяйствующие субъекты, осуществляющие заготовку древесины на территории Российской Федерации (письма от 22 марта 2017 г. № 7476-ОФ/Д05и и от 10 февраля 2017 г. № 3342-АТ/Д05и).
9. Кроме того, предлагаемая проектом акта мера по маркировке древесины ценных пород и учету сделок с ней на территории Российской Федерации частично дублирует требования части 1 статьи 50.5 ЛК РФ по предоставлению юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, совершившими сделки с древесиной, 
в том числе в целях ввоза в Российскую Федерацию, вывоза из Российской Федерации, оператору ЕГАИС декларации о сделках с древесиной в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети «Интернет», включая единый портал государственных и муниципальных услуг. Виды древесины, на которые распространяется указанное требование, утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 июня 2014 г. № 1047-р.
При этом согласно пункту 3 Правил представления информации обязанность по предоставлению в ЕГАИС сведений о сделках с древесиной возложена только на тех лиц, которые осуществляют маркировку древесины и ее вывоз из Российской Федерации (статья 50.2 ЛК РФ). Причем Правила предоставления информации не регламентируют порядок предоставления сведений и не устанавливает форму их предоставления для тех лиц, которые вывозят иные породы древесины, не подлежащие маркировке (статья 50.5 ЛК РФ).
10. В ходе подготовки настоящего заключения были выявлены следующие нарушения процедуры оценки регулирующего воздействия.
10.1. Согласно пункту 3.6.1 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. № 290 (далее – Методика), при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования. Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени.
При этом указанная в пункте 5 сводного отчета цель предлагаемого регулирования («пресечение незаконной деятельности в сфере заготовки и оборота древесины на территории Российской Федерации») не содержит указания на результат регулирования и его положительные эффекты.
Согласно пункту 6 сводного отчета основной целью принятия проекта акта является «расширение перечня древесины ценных пород, подлежащей маркировке».
Согласно пункту 3.6.1 Методики при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования.
Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени. Принятие проекта акта не может быть целью регулирования.
10.2. В пунктах 3-4 отсутствует информация о проблемах, на решение которых направлено предлагаемое регулирование, анализ международного опыта 
в соответствующих сферах деятельности.
Обращаем внимание, что согласно пункту 3.4.2 Методики формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих 
у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.
В этой связи наличие поручений по разработке тех или иных нормативных правовых актов не может само по себе, без анализа возможных путей реализации указанных поручений, являться достаточным обоснованием целесообразности введения нового правового регулирования и, соответственно, не должно использоваться при формулировании проблемы. Фактически разработчик указывает на непоступление денежных средств в бюджет Российской Федерации, но не представляет соответствующую оценку недополученных доходов. В пункте 9.7 сводного отчета разработчик оценил в размере 100 млн. рублей возможные поступления за год без указания уровня бюджетной системы Российской Федерации и плательщика.
Согласно пунктам 3.5.1-3.5.2 Методики разработчиком приводится описание 
и анализ примеров регулирования в соответствующих сферах деятельности 
в иностранных государствах с учетом экономических, правовых, географических 
и других особенностей применения указанного регулирования. Указанный анализ должен включать также рассмотрение проблем, на решение которых было направлено регулирование, оценку расходов адресатов данного правового регулирования 
и государства, а также показателей, по которым оценивалась эффективность введенных норм регулирования. При анализе опыта регулирования в других странах разработчикам необходимо обращать внимание, насколько соотносимыми являются экономические, географические, социальные условия в этих странах и в Российской Федерации.
10.3. В пункте 7 сводного отчета к лицам, интересы которых будут затронуты предлагаемым регулированием, относятся 257 тыс. человек. При этом не указано, на какой территории эти лица осуществляют заготовку древесины – только Иркутской области или всей Российской Федерации. Согласно пункту 10 сводного отчета 
у лесопользователей появится новая обязанность – маркировка древесины ценных пород, затраты на осуществление которой составят 12-15 млн. рублей, без указания периода, за который необходимо осуществить указанные расходы.
Согласно позиции участников публичных консультаций на практике спрос на кедр отсутствует. Следовательно, мотивация и целенаправленная деятельность по незаконной заготовке и последующему введению в оборот именно этой породы, 
в отличие от других ценных пород (дуб, бук, ясень), подлежащих маркировке, отсутствуют. В настоящее время законодательство уже содержит нормы, запрещающие заготовку древесины в насаждениях с участием кедра 30 % и более. Дополнительные необоснованные затраты субъектов предпринимательской деятельности, по оценкам экспертов, составят около 1,2 млрд. руб.
10.4. Пункты 13-15 сводного отчета разработчиком заполнены некорректно, 
а также не оценены риски неисполнения предлагаемого регулирования; необходимые для достижения заявленных целей регулирования организационно-технические, методологические, информационные и иные мероприятия; индикативные показатели; программа мониторинга и иные способы оценки достижения заявленных целей регулирования.
С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц 
в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.