Федеральный обзор ОРВ за ноябрь 2016 г.

Краткий обзор
заключений об оценке регулирующего воздействия
за ноябрь 2016 года

Минэкономразвития России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1318 в ноябре 2016 года было подготовлено 119 заключений об оценке регулирующего воздействия (далее – заключения об ОРВ), 34 % которых – с отрицательными оценками.

Отдельного внимания из числа подготовленных заключений об ОРВ заслуживают следующие.

1. Законопроект «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» разработан в целях совершенствования порядка осуществления строительного надзора и порядка сноса объектов самовольного строительства.

В частности, государственный строительный надзор (далее – надзор) предлагается распространить на объекты капитального строительства[1], проектная документация которых не подлежит обязательной экспертизе, а также для строительства (реконструкции) которых не требуется получения разрешения на строительство.

В первом случае предметом надзора является оценка соответствия выполняемых работ, применяемых строительных материалов и результатов таких работ требованиям технических регламентов (далее – оценка соответствия), во втором – проверка соответствия объекта капитального строительства предельным параметрам разрешенного строительства, установленным органами местного самоуправления.

Указанное расширение случаев проведения надзора потребует принятия Правительством Российской Федерации соответствующих нормативных правовых актов[2].

Относительно сноса объектов самовольного строительства проектом акта предлагается следующее.

Во-первых, наделить органы местного самоуправления полномочиями по принятию решений[3] о сносе или о приведении в соответствии с установленными требованиями[4] любой самовольной постройки. При этом проектом акта не определяется ни порядок, ни критерии принятия органом местного самоуправления решения о сносе самовольной постройки или решения о приведении постройки в соответствие с установленными требованиями, что на практике способно привести к возникновению избыточных обязанностей и ограничений, в том числе коррупционного характера, в отношении владельцев соответствующих земельных участков, на которых выявлена самовольная постройка, а также субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, владеющих земельными участками в одной территориальной зоне муниципального образования.

Во-вторых, законопроектом устанавливается механизм прекращения прав на земельный участок, на котором расположена самовольная постройка.

Основанием для отчуждения является невыполнение правообладателем требования о сносе (или приведении в соответствие с установленными требованиями) самовольной постройки в установленные сроки.

В этом случае земельный участок может быть отчужден у собственника по решению суда путем продажи с публичных торгов.

Таким образом, проектом акта предлагается передать судам и органам местного самоуправления полномочие по лишению права собственности или права пользования земельным участком только на основании того, что на данном земельном участке расположена самовольная постройка, возведенная с нарушением градостроительного законодательства, без обязанности выявления нарушения прав и законных интересов третьих лиц.

Одновременно, несмотря на заверение Минстроя России об отсутствии дополнительных финансовых расходов, связанных с принятием законопроекта, такие расходы будут неизбежны в связи с расширением объектов надзора, количеством проверок, и, соответственно, увеличением штатной численности и необходимости дополнительного обучения и переквалификации сотрудников.

По предварительным расчетам Управления государственного строительного и жилищного надзора Республики Саха (Якутия), представленным по итогам публичных консультаций, дополнительные затраты на исполнение требований разработанного регулирования составят порядка 109 млн рублей[5] (заключение Минэкономразвития России от 9 ноября 2016 года № 33885-СШ/Д26и).

2. Повторно в Минэкономразвития России поступил проект федерального закона, предусматривающий проведение правового эксперимента по введению «курортного сбора» – платы[6] за пользование курортной инфраструктурой в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае, Ставропольском крае и городе федерального значения Севастополе.

Вместе с тем риски и негативные последствия принятия разработанного Минкавказом России регулирования, содержавшиеся в первоначальной редакции, сохранились и в последней представленной.

По-прежнему, до конца не определены полномочия и функции участников эксперимента: органов местного самоуправления и операторов курортного сбора, механизм и орган, который будет осуществлять контроль за соблюдением порядка уплаты и взимания сбора, а также орган, уполномоченный на осуществление общего мониторинга результатов эксперимента в целом и достижения установленных показателей оценки эффективности.

Остается нерешенным вопрос администрирования курортного сбора, а также принципы определения адресного расходования средств. Разработчиком для аккумулирования собранных средств курортного сбора предлагается создание фонда либо в форме некоммерческой организации, либо как части регионального бюджета.

Соответственно, в первом случае необходимо установить требования к такой некоммерческой организации, источники формирования уставного капитала, цели и т.д., что отсутствует в проекте акта.

Во втором случае расходование средств фонда, определенного как часть регионального бюджета, на социально-экономическое развитие муниципального образования противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации: бюджет субъекта Российской Федерации предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. А расходование средств в форме софинансирования путем предоставления межбюджетных трансфертов органам местного самоуправления проектом акта не предусмотрено.

По итогам состоявшего в Минэкономразвития России рабочего совещания представителями разработчика была озвучена позиция о готовности учета вышеизложенных замечаний при доработке проекта акта (заключение Минэкономразвития России от 23 ноября 2016 года № 35774-СШ/Д26и).

3. Повторно отрицательную оценку получил также проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587», устанавливающий запрет частным охранным организациям (далее – ЧОО) осуществлять охрану объектов топливно-энергетического комплекса[7] (далее – ТЭК) высокой и средней категории опасности, а также иных объектов[8].

По итогам состоявшего в апреле 2016 года совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича Росгвардии совместно с МВД России и ФСБ России, а также заинтересованными организациями было поручено до 10 июня 2016 года проработать вопрос о возможности установления требований (критериев) к ЧОО, а также подразделениям вневедомственной охраны, соответствие которым позволит включать их в субъектный состав объектов ТЭК высокой и средней категорий опасности.

Вместе с тем до настоящего времени решение по данному вопросу не принято.

Таким образом, в предложенной Росгвардией редакции проекта акта сохраняются риски:

- существенного увеличения стоимости услуг по охране, а также снижения их качества в связи с ограничением конкуренции в указанной сфере;

- дополнительных затрат хозяйствующих субъектов по расторжению действующих контрактов на оказание охранных услуг и заключению договоров с органами Росгвардии;

- снижения уровня защищенности объектов ТЭК на территории Российской Федерации в результате единовременного отказа от налаженных систем обеспечения безопасности;

- вынужденного сокращения работников частных охранных организаций[9] (заключение Минэкономразвития России от 29 ноября 2016 года № 36401-СШ/Д26и).

4.  Проектом федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части закрепления порядка передачи пользователям недр ранее пробуренных скважин, находящихся на участке недр, предоставленном в пользование» устанавливается обязанность недропользователя обеспечить безопасность горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недрами сооружений, расположенных в границах предоставленного в пользование участка недр.

То есть речь идет о необходимости исполнения указанных обязательств по отношению ко всем скважинам (горным выработкам), расположенным на лицензионном участке, включая ликвидированные[10] или законсервированные[11] скважины.

При этом передача таких скважин будет осуществляться в безвозмездное пользование[12].

В случае передачи ликвидированных скважин никакого полезного для юридического лица пользования не происходит, оно лишь будет выполнять обязанность по обеспечению безопасного состояния скважины. При этом у недропользователя возникают налоговые риски, связанные с безвозмездным получением имущества в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

В случае же с законсервированными скважинами у юридического лица могут возникнуть существенные расходы.

Если длительность консервации превышает проектные сроки или превысила 15 лет, необходимо осуществить экспертизу промышленной безопасности, провести соответствующие мероприятия, либо ликвидировать такие скважины.

При обнаружении недостатков законсервированная скважина должна быть выведена из консервации, расходы на которую, по оценкам экспертов, в зависимости от состояния одной скважины составляют от 400 тысяч до 20 миллионов рублей.

Вывод из консервации также сопровождается согласованием с государственными органами планов работ, что неизбежно повлечет дополнительные издержки. Учитывая изложенное, необходимо предусмотреть в проекте акта порядок соответствующих компенсаций.

Кроме того, проектом акта устанавливается обязанность собственника, не являющегося пользователем недр, передать[13] недропользователю на срок пользования недрами скважины, созданные для осуществления геологического изучения (в том числе регионального), разведки и добычи полезных ископаемых.

По каким основаниям не предполагается ни возможность сохранения прав владения и пользования у собственника, ни возможность передачи скважин третьим лицам[14], не являющимся недропользователями, остается неясным. Также неясен статус переданных скважин и источник финансирования расходов на вывод из консервации или на ликвидацию переданных скважин (заключение Минэкономразвития России от 3ноября 2016 года № 33491-ЕЕ/Д26и).

5. Действующая в настоящее время Классификация запасов и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых (далее – Классификация), по мнению Минприроды России, не в полной мере обеспечивает объективное планирование уровней добычи и потребностей в минеральных ресурсах, не применяется на международных рынках, поэтому не может служить эффективным инструментом для привлечения инвестиций, содержит в себе административные барьеры, связанные с наличием двух последовательных процедур по экспертизе запасов и по согласованию технических проектов, и, соответственно, не позволяет эффективно управлять запасами, учитываемыми государственным балансом.

В связи с этим возникла потребность в разработке новой Классификации, не только максимально приближенной к международным стандартам, но и позволяющей эффективно управлять недрами, как в интересах государства, так и в интересах недропользователей посредством оценки и учета количества и качества запасов с экономической и технологической точек зрения.

Вместе с тем с принятием в представленной редакции Классификации указанные административные барьеры не исчезнут, а, наоборот, возникнут новые – необходимость проведения дополнительной экспертизы технико-экономического обоснованиятехнического проекта.

По мнению участников публичных консультаций, стоимость такой экспертизы оценить в настоящий момент сложно, однако длительность экспертизы будет составлять от 60 до 100 дней. Учитывая, что при сложившейся практике проведения двух экспертиз для проектной документации[15] процесс согласований занимает около 1 года, при введении дополнительной экспертизы период, необходимый для согласования проектной документации, существенно увеличится.

Предлагаемая к утверждению Классификация также не решает проблему «несоотносимости» с международными стандартами, не гарантирует признания новой Классификации иностранными инвесторами (для привлечения иностранных инвестиций недропользователь все равно будет вынужден привлекать иностранные аудиторские компании) и, в конечном счете, не гарантирует улучшения инвестиционного климата (заключение Минэкономразвития России от 24 ноября 2016 года № 35966-СШ/Д26и).