Федеральный обзор за июнь 2017 г.

Краткий обзор
заключений об оценке регулирующего воздействия
за июнь 2017 года

Минэкономразвития России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1318 в июне 2017 г. было подготовлено 120 заключений об оценке регулирующего воздействия (далее – заключение об ОРВ), 35% которых – с отрицательными оценками. 

Из числа заключений об ОРВ, подготовленных в июне 2017 года, особого внимания заслуживают следующие заключения, подготовленные с использованием количественных методов оценки предлагаемого регулирования, монетарной оценки издержек.

 1. Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» разработан МЧС России с целью наделения государственные учреждения, подведомственные МЧС России, полномочиями по осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны и федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно действующему законодательству органами государственного пожарного надзора осуществляется федеральный государственный пожарный надзор на предмет проверки соблюдения в зданиях, сооружениях, на транспортных средствах, технологических установках, территориях или земельных участках, используемых (эксплуатируемых) организациями и гражданами в процессе осуществления своей деятельности, на лесных участках, на опасных производственных объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения требований пожарной безопасности, а также на соответствие пожарно-технической продукции требованиям Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

Так, например, согласно ежегодному плану проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей на 2017 год Главного управления МЧС России по г. Москве органом государственного пожарного надзора в этом году планируется к проведению порядка 2227 плановых мероприятий по проверке юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

При этом в соответствии с Государственным докладом о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2016 году количество объектов, подлежащих государственному пожарному надзору в Российской Федерации, в 2016 году увеличилось на 2,12 % по сравнению с 2015 г. и составило 1877404 объекта. В 2016 году было проведено 246130 проверок объектов государственного пожарного надзора, из них 114158 плановых проверок и 131972 внеплановые выездные проверки. Количество объектов, подлежащих государственному надзору в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, в 2016 году составило 70475 объектов, в отношении которых проведено 4364 проверки. В ходе Всероссийской штабной тренировки
по гражданской обороне проведено более 2500 тактико-специальных и пожарно-тактических учений, развернуто и подготовлено к работе более 30000 объектов гражданской обороны, более 4500 пунктов управления.

Таким образом, в случае принятия проекта акта может возникнуть риск значительного увеличения количества проверок вышеуказанных объектов подразделениями МЧС России (заключение Минэкономразвития России от 20 апреля 2017 г. № 10752-СШ/Д26и).

2.   Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электронной подписи» и в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», разработанный Минкомсвязью России, направлен на совершенствование системы удостоверяющих центров, юридически значимого электронного документооборота с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи (далее – УКЭП) и единого пространства доверия электронной подписи. 

Согласно представленным данным разработчика, для реализации предлагаемого регулирования потребуются существенные затраты[1]. При этом предполагается, что расходы будут восполнены за счет взимания с потребителей государственной услуги по созданию и выдаче квалифицированных сертификатов ключей проверки электронной подписи государственной пошлины в размере 2500 рублей.

В настоящее время инфраструктуру по созданию и выдаче квалифицированных сертификатов ключей проверки электронной подписи обеспечивают 439 аккредитованных удостоверяющих центров. Исходя из информации, представленной участниками публичных консультаций, численность персонала удостоверяющих центров составляет около 15 000 человек. При этом в ряде организаций выдача УКЭП является бесплатной, так как основную коммерческую прибыль компании извлекают из смежных услуг.

Фактически, исходя из текста предлагаемого регулирования, юридически значимой будет признана только электронную подпись, выданная только уполномоченными органами государственной власти и подведомственными организациями.

По мнению Минэкономразвития России реализация предлагаемого регулирования на практике может привести к ликвидации рынка услуг по выдаче УКЭП как такового вместе с потерей всей созданной инфраструктуры, закрытию соответствующих организаций, увольнению квалифицированных сотрудников удостоверяющих центров.

Следовательно, помимо вышеуказанных расходов на воссоздание Минкомсвязью России соответствующей инфраструктуры, разработчиком не учтены потери бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от налоговых поступлений. Например, недополучение бюджета от сборов налога на доходы физических лиц оценивается участниками публичных консультаций в 2 млрд. рублей.

Также отмечаем, что стоимость услуги по выдаче электронной подписи оценивается участниками рынка в сумму около 1500 рублей, что на 40% ниже предлагаемой проектом акта государственной пошлины. В этой связи принятие проекта акта также приведет к дополнительным расходам хозяйствующих субъектов.

Централизация механизма выдачи УКЭП, перевод выдачи УКЭП в разряд государственных услуг, устанавливаемых размер государственной пошлины за выдачу УКЭП будут препятствовать широкому распространению современных технологий электронного документооборота среди граждан и юридических лиц, что не отвечает целям информатизации экономики, приведет к усложнению порядка взаимодействия хозяйствующих субъектов и государства.

Замена конкурентного рынка из более чем четырех сотен участников государственной монополией также может негативно повлиять на развитие научного потенциала в области разработки программного и аппаратного обеспечения криптографической защиты информации, в котором активно участвует коммерческие удостоверяющие центры (применение электронной подписи в облачных технологиях и сервисе «Доверенной третьей стороны», на sim-картах и иные).

Минэкономразвития России отмечает нецелесообразность принятия предлагаемого регулирования в связи со значительным объемом бюджетных расходов, наличием административных и иных рисков, способных негативно повлиять на развитие рынка по созданию и выдаче квалифицированных сертификатов ключей проверки электронной подписи, а также смежных отраслей экономики(заключение Минэкономразвития России от 16 июня 2017 г. № 16312-СШ/Д26и).

...

3. Проект приказа Минсельхоза России «Об утверждении перечня подкарантинной продукции, на которую выдается карантинный сертификат», подготовленный Минсельхозом России с целью утверждения перечня подкарантинной продукции, который предусмотрен Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 206-ФЗ «О карантине растений», но до настоящего времени не утвержден.

Согласно проекту акта разработчиком устанавливаются списки подкарантинной продукции, но не определяются условия оформления карантинных сертификатов на данную продукцию. Предполагаем, что они должны оформляться даже при вывозе данной подкарантинной продукции из регионов, в которых не установлена карантинная фитосанитарная зона ни по одному карантинному объекту. Следовательно, расходы предпринимателей на оплату лабораторных исследований, необходимых для выдачи карантинного сертификата, возрастут.

По информации, предоставленной участниками публичных консультаций, указанные расходы для предприятий зерновой и перерабатывающей отрасли составляют от 1,5 тыс рублей до 2,5 тыс рублей за 1 тонну продукции. Перерабатывающее предприятие средней мощности (до 100 т/сут.) ежегодно расходует около 18 млн рублей на лабораторные исследования для получения карантинных сертификатов.

Так, например, в случае принятия проекта акта в представленной редакции материальные затраты членов АНРСК[1] на оформление карантинных сертификатов возрастут на 30-40%. Не менее чем на 800 человеко-часов возрастут трудозатраты на отбор, оформление и направление на фитосанитарную экспертизу и лабораторные исследования дополнительных образцов семян.

По мнению Минэкономразвития России, проект акта содержит риски того, что карантинный сертификат на включенную в перечень подкарантинную продукцию будет оформляться независимо от факта установления карантинной фитосанитарной зоны (заключение Минэкономразвития России от 20 июня 2017 г. № 17398-СШ/Д26).  

...

4. Проект федерального закона «О маркировке товаров контрольными (идентификационными) знаками в Российской Федерации» разработан Минфином России в целях создания правовых основ для обеспечения прослеживаемости оборота отдельных видов товаров, противодействия недобросовестной конкуренции, противодействия незаконному ввозу товаров и «серому» рынку, а также создания условий для защиты интересов производителей и потребителей указанных товаров.

Проект акта разрабатывается и планируется к введению в действие параллельно (либо сразу после) с введением аналогичных систем прослеживаемости оборота продукции – ЕГАИС для алкогольной продукции, ККТ с передачей информации о расчетах, осуществленных с использованием наличных и электронных средств платежа, через оператора фискальных данных в адрес налоговых органов в электронном виде, пилотного проекта по маркированию шуб, пилотного проекта по маркированию лекарственных средств, проектируемой Россельхознадзором государственной информационной системой «Меркурий»[1].  

По данным изготовителей лекарственных препаратов, участвующих в эксперименте по маркировке контрольными (идентификационными) знаками (далее  - КИЗ) и мониторингу за оборотом отдельных видов лекарственных препаратов для медицинского применения, издержки связаны в том числе с закупкой производственного оборудования или его переналадкой и могут составлять от 6 до 32 млн рублей для одной компании.

Обращая внимание, что помимо затрат на закупку КИЗ, издержки изготовителей пищевой продукции возрастут в связи с закупкой оборудования для маркирования или переналадкой установленного оборудования и могут составить более 1,5 млрд рублей.

По мнению Минэкономразвития России проектируемая система избыточна для производителей алкогольной продукции, все участники алкогольного рынка, в том числе производители пива и пивных напитков (напитков на основе пива), направляют информацию в ЕГАИС, что позволяет прослеживать движения продукции от производства до реализации.

Вместе с тем, если будет принято решение о включении алкогольной продукции ‎(в частности, пива) в перечень товаров, подлежащих обязательной маркировкой КИЗ, производители столкнутся со следующими затратами.

Средняя рыночная стоимость радиометок составляет 15 – 20 руб. за 1 шт., стоимость считывающих устройств – порядка 300 тыс рублей за единицу, стоимость автоматов для нанесения маркировки – порядка 350 тыс евро за единицу. Таким образом, введение маркировки потребует значительных инвестиций и расходов на закупку оборудования, КИЗ, программного обеспечения, изменение бизнес-операций и интеграцию информационных систем, приведет к замедлению скорости производственных линий и снижению эффективности производства, росту себестоимости и существенному удорожанию продукции на полке.

При этом разовые затраты на закупку соответствующих технических систем по всей пивоваренной индустрии могут составить более 10 млрд рублей. Принимая во внимание объем рынка пива (миллиарды единиц продукции в год), дополнительные затраты участников рынка только на приобретение КИЗ (даже в случае, если это будут не радиометки, а бумажные марки) могут составить десятки миллиардов рублей в год. В условиях сохранения негативной динамики рынка пива и сокращения потребительского спроса рост цены и расходов может еще больше усугубить состояние отрасли, в том числе привести к закрытию малых и средних предприятий, для которых такие расходы могут оказаться непомерными.

Кроме того, из-за снижения скорости и мощности линий, ввиду необходимости включения дополнительных технических операций, связанных с установлением КИЗ на каждую единицу упаковки, прогнозируемые потери объемов производства в индустрии (с учетом фактора «сезонности» в производстве и потреблении пива) могут составить 7-10%, что, приведёт к недополучению бюджетом Российской Федерации 12-16 млрд рублей налоговых отчислений от уплаты акцизного сбора.

В сфере производства парфюмерно-косметической продукции, учитывая опыт внедрения ЕГАИС для спиртосодержащей продукции, также неизбежны существенные финансовые и временные издержки в связи с необходимостью оснащения технологического оборудования средствами нанесения КИЗ, перестройкой бизнес-процессов, а также вероятными остановками продаж продукции на период внедрения системы маркировки (сбои в системе, нарушения и пр.).

По расчетам экспертов, для одной компании парфюмерно-косметической отрасли введение обязательной системы маркировки КИЗ приведет к следующим затратам:

на приобретение контрольных знаков - 18 млн рублей/год;

на процесс маркировки, включая затраты трудовых ресурсов - 6 млн рублей/год.

Проектируемая система так же создаст сложности для импортеров продукции, которые должны обеспечить маркировку до таможенного оформления, что возможно только двумя способами: маркировка изготовителем (при этом возникают определенные трудности по отправке КИЗ в другую страну ввиду установленных требований к экспорту КИЗ); маркировка на таможенном складе (возникают дополнительные затраты по хранению продукции на складе временного хранения на период маркирования) (заключение Минэкономразвития России от 26 июня 2017 г. № 17448-СШ/Д26и).