Минэкономразвития России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1318 в августе 2017 г. было подготовлено 107 заключений об оценке регулирующего воздействия (далее – заключение об ОРВ), 43% которых – с отрицательными оценками.
Из числа заключений об ОРВ, подготовленных в августе 2017 года, особого внимания заслуживают следующие заключения, в ходе работы над которыми использовались количественные методы оценки предлагаемого регулирования, монетарной оценки издержек.
1. Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 9 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», разработан Минфином России в целях уточнения порядка создания, ликвидации и изменения границ игорных зон по решению Правительства Российской Федерации.
Проектом устанавливается, что в случае принятия такого решения убытки организаторов азартных игр и иных лиц, владеющих на праве собственности или аренды земельными участками игорной зоны и (или) расположенными на них объектами, не подлежат возмещению.
Данная мера, по мнению Минэкономразвития России, не только существенно ущемляет законные гражданские права предпринимателей, но и возлагает на них непомерную финансовую нагрузку, способную привести к их банкротству.
Так например, на территории Краснодарского края функционирует игорная зона «Азов-Сити», подлежащая ликвидации в 2019 г. Объем затрат субъектов предпринимательской деятельности (двух компаний-резидентов игорной зоны «Азов-Сити»), связанных с созданием и развитием инфраструктуры и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования данной игорной зоны, составил от 4.6 до 5.4 млрд рублей. Кроме того, компаниями-резидентами организовано более 2 тыс. рабочих мест, объем доходов регионального бюджета от уплаты налога на игорный бизнес за период с 2010 года составил более 900 млн рублей[1].
В целях минимизации рисков Минэкономразвития России считает целесообразным предусмотреть переходный период между принятием решения о ликвидации игорной зоны и фактической ее ликвидацией с целью предоставления возможности резидентам игорных зон провести оценку активов, в том числе определить остаточную стоимость объектов капитального строительства, оборудования и инфраструктуры для возможности получения частичной компенсации затрат и убытков, связанных с ликвидацией игорной зоны, если данные объекты будут переданы органам местного самоуправления или в собственность субъекта Российской Федерации, а также с целью предоставления субъектам предпринимательской деятельности возможности или реализовать принадлежащие им объекты недвижимости, или перепрофилировать их для дальнейшего использования при осуществлении иных видов предпринимательской деятельности. Однако в существующих условиях реализация данных объектов или их перепрофилирование является трудновыполнимым в связи с территориальной отдаленностью игорных зон от точек экономического роста субъекта Российской Федерации.
По мнению Минэкономразвития России, наиболее предпочтительной для резидентов игорных зон является возможность частичной компенсации убытков, понесенных на территории игорных зон (заключение Минэкономразвития России от 11 августа 2017 г. № 22490-СШ/Д26и).
[1] общий объем инвестиций в инфраструктуру игорной зоны всех инвесторов составляет около 14 млрд рублей.
____________________
2. Проект приказа Минкомсвязи России «О порядке издания и использования государственных знаков почтовой оплаты» разработан в целях установления актуализированного порядка издания и использования государственных знаков почтовой оплаты, включающего разработку и утверждение тематических планов издания почтовых марок, сюжетов и образцов почтовых марок. Также проектом закрепляется перечень участников процесса издания государственных знаков почтовой оплаты.
Минэкономразвития России концептуально поддерживает необходимость совершенствования регулирования в сфере издания государственных знаков почтовой оплаты и актуализации действующего законодательства в этой области.
Однако, согласно проекту акта издание почтовых марок, включающее в себя разработку и утверждение тематических планов издания почтовых марок, сюжетов и образцов почтовых марок, осуществляется Федеральным агентством связи, а печать и распространение – организацией федеральной почтовой связи общего пользования.
Таким образом, основные функции АО «Марка», единственным учредителем которой является Российская Федерация, будут осуществляться Россвязью и организацией федеральной почтовой связи общего пользования, что фактически может привести
к закрытию или существенному сокращению деятельности организации[1].
Согласно проекту акта почтовые марки могут издаваться без ограничения тиража (марки стандартного выпуска) или издаваться для печати ограниченным тиражом и посвящаться историческому событию, памятной дате или определенной теме (художественные марки).
В настоящее время изданием и распространением художественных марок занимается АО «Марка», имеющее 16 магазинов филателистической продукции в нескольких субъектах Российской Федерации. По информации, полученной на проведенном в Минэкономразвития России совещании, объем выпуска художественных марок составляет 20-25 млн. штук в год. При этом объем выпуска марочной продукции (стандартных марок, маркированных конвертов и почтовых карточек), по информации Минкомсвязи России, составляет более 1,6 млрд. штук в год.
Таким образом, объем художественных марок составляет порядка 1,5% от общего количества марочной продукции.
Учитывая изложенное, а также тот факт, что художественные марки приобретаются филателистами для коллекционирования и фактически не используются для оплаты услуг почтовой связи, не может быть сделан вывод, что ФГУП «Почта России» несет значительные убытки от реализации таких почтовых марок через сеть филателистических салонов АО «Марка». Кроме того, учитывая, что марка, по мнению разработчика, является подтверждением оплаты услуг почтовой связи, именно марочная продукция, обращение которой направлено исключительно на оплату указанного вида услуг, является продукцией, востребованной ФГУП «Почта России» и обеспечивающей ее коммерческие интересы.
В этой связи одним из вариантов решения проблемы регулирования может быть разделение издания почтовых марок стандартного выпуска и художественных марок путем передачи издания стандартных марок организациям федеральной почтовой связи общего пользования и сохранения за АО «Марка» издания художественных марок. Принимая во внимание, что учредителем АО «Марка» является Росимущество, разработчику рекомендуется согласовать проект акта с указанным органом исполнительной власти (заключение Минэкономразвития России от 15 августа 2017 г. № 22806-СШ/Д26и).
[1] в случае ликвидации предприятия существует риск неполучения дивидендов, в том числе бюджетом Российской Федерацией, в размере 32 млн. рублей и потери 300 рабочих мест.
____________________
3. Проект приказа Минприроды России «Об утверждении Методики финансового обеспечения осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, включая возмещение в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов» разработан во исполнение Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».
Проект акта нацелен на формирование необходимого объема финансового резерва для выполнения мероприятий по очистке водного объекта, загрязненного разливами нефти и нефтепродуктов, а также на возмещение вреда окружающей среде.
В заключении об ОРВ содержатся предложения по преодолению возникновения коллизий правовых норм. Подтверждена позиция некоторых участников публичных консультаций, отмечена необходимость однозначного определения в проекте акта круга субъектов регулирования.
Минэкономразвития России акцентировало внимание разработчика на необходимость соблюдения пункта 3.4.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. № 290: «формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования».
В частности, разработчиком не приведены обоснования необходимости введения градации разливов нефти и нефтепродуктов (от 0 до 3000 т., от 3000 до 5000 т. и от 5000 до 140000 т.), а также применение повышающих коэффициентов (106, 4.51, 89.77).
Наличие поручений по разработке тех или иных нормативных правовых актов не может само по себе, без анализа возможных путей реализации указанных поручений, являться достаточным обоснованием целесообразности введения нового правового регулирования и, соответственно, не должно использоваться при формулировании проблемы.
По мнению Минэкономразвития России при доработке проекта необходимо конкретизировать предмет регулирования, в частности, пункт 3 дополнить абзацем, предусматривающим, что либо проект акта не применяется к судам, осуществляющим перевозку нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации; либо конкретизировать предмет регулирования проекта акта в случае его применения к указанным судам в части установления отдельного порядка расчета финансового обеспечения, соответствующего международным требованиям и КТМ, включающего согласованность отраслевой терминологии, освобождение от предоставления обеспечения в установленных законом случаях, исключение двойного регулирования (заключение Минэкономразвития России от 22 августа 2017 г. 23533-СШ/Д26и).
____________________
4. Проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 323 «О реализации природного газа на организованных торгах и внесении изменений в акты Правительства Российской Федерации по вопросам государственного регулирования цен на газ и доступа к газотранспортной системе открытого акционерного общества «Газпром» разработан ФАС России в целях закрепления минимальных величин природного газа, добытого и подлежащего транспортировке по единой системе газоснабжения и продаваемого на организационных торгах, закрепление параметров ликвидности рынка, а также отмена ограничений, наложенных на ПАО «Газпром» действующей редакцией постановления № 323.
По мнению Минэкономразвития России принятие проекта акта может привести к ограничению конкуренции и созданию дополнительных преимущества для ПАО «Газпром» и его аффилированных лиц, которые усилят свое влияние на рынке газа России, получив все возможности для установления монопольно низкой цены на газ.
Также Минэкономразвития России отмечено, что согласно позициям участников дополнительных публичных консультаций, проблема, описанная разработчиком не является актуальной.
В заключении об ОРВ содержатся выводы о наличии в проекте акта норм, не относящихся к предмету его регулирования.
Минэкономразвития России считает необходимым рекомендовать разработчику проекта акта рассмотреть предложения и замечания независимых производителей газа, поступившие по итогам проведения дополнительных публичных консультаций, на предмет их учета и реализации при выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (заключение Минэкономразвития России от 30 августа 2017 г. № 24551-СШ/Д26и).
____________________
5. Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 50.2 Лесного кодекса Российской Федерации в части маркировки древесины ценных лесных пород», разработан Минприроды России в целях пресечения незаконной деятельности в сфере заготовки и оборота древесины на территории Российской Федерации.
Проектом акта вносятся изменения в части 1-2 статьи 50.2 Лесного кодекса Российской Федерации. Так, к ценным лесным породам добавлен четвертый вид – кедр. Маркировка древесины ценных лесных пород и передача информации о ее маркировке в единую государственную автоматизированную информационную систему учета древесины и сделок с ней согласно проекту акта должны быть произведены до вывоза древесины из леса и совершения сделки по ее продаже.
Проект акта устанавливает обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по маркировке древесины ценных лесных пород в любых случаях до момента вывоза ее из леса и совершения сделки по ее продаже.
В заключении об ОРВ сделан вывод о необходимости доработки ряда действующих нормативных правовых актов и единой государственной автоматизированной информационной системы учета древесины и сделок с ней, а также о необходимости проведения правового эксперимента, связанного с введением предлагаемого регулирования.
Кроме того, предлагаемая проектом акта мера по маркировке древесины ценных пород и учету сделок с ней на территории Российской Федерации частично дублирует требования части 1 статьи 50.5 Лесного кодекса Российской Федерации.
Согласно позиции участников публичных консультаций на практике спрос на кедр отсутствует. Следовательно, мотивация и целенаправленная деятельность по незаконной заготовке и последующему введению в оборот именно этой породы, в отличие от других ценных пород (дуб, бук, ясень), подлежащих маркировке, отсутствуют. В настоящее время законодательство уже содержит нормы, запрещающие заготовку древесины в насаждениях с участием кедра 30 % и более. Дополнительные необоснованные затраты субъектов предпринимательской деятельности, по оценкам экспертов, составят около 1,2 млрд. руб.
По мнению Минэкономразвития России проектом акта не решен вопрос о том, как следует поступать с той древесиной, которую заготовитель собирается использовать для собственных нужд. Формулировки проекта акта позволяют сделать вывод о том, что маркировке подлежит только та древесина, в отношении которой будут осуществлены сделки. Целесообразность маркировки древесины, которую заготовитель будет использовать для собственных нужд, неочевидна. Следовательно, предлагаемый проектом акта механизм не сможет обеспечить учет 100 % заготовленной в Российской Федерации древесины ценных пород (заключение Минэкономразвития России от 22 августа 2017 г.
№ 23535-СШ/Д26и).
____________________