Даниил Цыганков

Даниил Цыганков

Директор Центра оценки регулирующего воздействия Института государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

«За последние два десятилетия большую популярность получили реформы, нацеленные на улучшение регуляторной среды. Более ранние концепции «дерегулирования», «меньшего регулирования» и «борьбы с бюрократизмом» впоследствии эволюционировали в концепцию «эффективного управления» (good governance). Эта концепция основывается на том, что регуляторная политика, основанная на сочетании мер по дерегулированию и качественному регулированию, при поддержке эффективных институтов регулирования может увеличить эффективность общественного сектора и повысить удовлетворенность граждан»

Из статьи: Советы по оптимизации регулирования как неотъемлемый компонент «smart regulation» / Вопросы государственного и муниципального управления , 2012 год, N 3

Биографическая справка

Членство в профессиональных ассоциациях
Член Европейского общества по оцениванию и Международной ассоциации по оценке воздействия, член Правления российской Ассоциации специалистов по оценке программ и политик, независимый Консультативного комитета по вопросам предпринимательства при Коллегии Евразийской экономической комиссии.

Образование
Социолог-экономист, факультет социологии СПбГУ (1993)
Кандидат социологических наук (СПбГУ, 1997)

Образовательная деятельность
Доцент департамента ГМУ факультета социальных наук НИУ ВШЭ (с 2001)
Более 50 обучающих тренингов и экспертных семинаров для госслужащих и бизнеса в России, Казахстане, Белоруссии, Кыргызстане, Узбекистане (с 2008)

Участие в проектах и НИР
- Проект "Проведение финансово-экономического обоснования для стандартов организаций, разрабатываемых в отрасли электроэнергетики», по заказу РАО "ЕЭС России", 2006-2008.
- Проект «Внедрение инструментов оценки регулирующего воздействия в Республике Северная Осетия – Алания» в рамках Программы сотрудничества по укреплению системы государственного управления в регионах Юга России, по заказу Всемирного Банка, 2008-2010.
- НИР «Разработка методических рекомендаций и организация процесса мониторинга и оценки состояния конкурентной среды и основных показателей ее изменения», по заказу МЭР России, 2009.
- Проект "Методологические подходы к оценке качества государственного управления, в том числе к оценке регулирующего воздействия", в рамках Программы фундаментальных исследований НИУ ВШЭ, 2011.
- НИР «Разработка стандарта публичного обсуждения проекта нормативного правового акта на всех стадиях его подготовки в рамках оценки регулирующего воздействия», в интересах МЭР России, 2011;
- Проект «Анализ регуляторного воздействия проекта федерального закона «О защите здоровья населения от последствий потребления табака» по заказу РСПП, 2011-2012;
- Пилотный проект по внедрению ОРВ в Комплексе экономической политики и развития города Москвы, 2012.
- Проект «Разработка организационных моделей оценки регулирующего воздействия в деятельности отдельных субъектов нормотворческой инициативы в Российской Федерации», в интересах МЭР России, 2013.
- «Формирование регламентной базы проведения экспертизы эффективности проектов международных договоров и актов ЕЭК и подготовка проекта стандарта и методического руководства по проведению публичных консультаций по проектам международных договоров и актов ЕЭК», в интересах Евразийской экономической комиссии, 2013.
- НИР «Организационно-правовые и методические аспекты процесса внедрения оценки регулирующего воздействия в Архангельской области», 2013.
- Проект "Пилотное проведение процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы действующих нормативных правовых актов Архангельской области (по сферам)", 2013.
- Проект «Работы по внедрению и осуществлению процедур оценки регулирующего воздействия в Ленинградской области», 2014.
- Проект «Услуги по проведению семинара по внедрению оценки регулирующего воздействия (экспертизы) на муниципальном уровне и семинара, практикумов по проведению оценки регулирующего воздействия (экспертизы) в Архангельской области», 2014.
- Проект «Осуществление экспертизы действующих нормативных правовых актов в рамках процедуры оценки фактического воздействия государственного регулирования в Санкт-Петербурге», в интересах Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга, 2014.
- Проект «Исследование хода и результатов внедрения ОРВ на региональном уровне в различных странах, выводы и рекомендации для Российской Федерации», поддержан Фондом развития прикладных исследований НИУ ВШЭ, 2014-2015.

Основные публикации
- Regulatory impact assessment in Russia, in: Regulatory Reforms - Implementation and Compliance: Proceedings of the Tenth Congress of the International Association of Legislation (IAL) in Veliky Novgorod, June 28th - 29th, 2012. Vol. 17. Baden-Baden: Nomos, 2014. P. 249-267.
- Великая регуляторная революция / РБК Daily-online, 1 апреля 2013 г.
- Советы по оптимизации регулирования как неотъемлемый компонент "smart regulation" / Вопросы государственного и муниципального управления, 2012 год, N 3. C. 5-34. (в соавторстве)
- Бег с барьерами / Прямые инвестиции: журнал Сбербанка РФ, 2012 год, N 6 (июнь). C. 28-30. (в соавторстве)
- Умное-регулирование.рф / РБК Daily, 4 июня 2012 г. C. 4.
- Методические подходы к мета-оцениванию качества заключений об оценке регулирующего воздействия / Проектирование, мониторинг и оценка", 2011. № 1. C. 23-51. (в соавторстве)
- Опыт работы Национального Совета по контролю норм Германии (вкл. перевод закона ФРГ "О конституировании Нацсовета по контролю норм") / Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, Вып. VI // под ред. Д.Б. Цыганкова. М. ВШЭ, 2011. - С. 124-132.
- Как оценивать регулирующее воздействие/ РБК Daily, 9 сентября 2011 г. C. 3.
- Внедрение оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации – на пути к «умному» регулированию? / Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, Вып. V // под ред. Д.Б. Цыганкова. М., ГУ-ВШЭ, 2010. - С. 214-237.
- Интеграция оценки в государственное управление Российской Федерации, в кн.: Оценка программ: методология и практика / под ред. А.И. Кузьмина и др. - М., 2009. – С. 170-192.
- Преподавание курсов по оценке регулирующего воздействия: международный опыт и российская практика // Политанализ.Ру, 05.03.2008 г. (в соавторстве)

Интервью Даниила Цыганкова агентству «Топ- Диалог» (Санкт-Петербург, май 2012)

24 мая в Санкт-Петербургской торгово-промышленной палате состоялась конференция «Перспективы внедрения и развития процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Северо-Западного федерального округа РФ». В преддверии мероприятия один из участников – директор центра ОРВ Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Даниил Цыганков рассказал о положении дел в области применения ОРВ в России, проблемах масштабного внедрения и возможности использовании международного опыта.

ОРВ как системный инструмент используется в России не так давно. На данном этапе насколько развито его использование? В каких областях оно уже достаточно ощутимо, а в каких минимально?

ОРВ одно из тех инновационных государственно-управленческих инструментов, которые российские власти заимствовали из-за рубежа чуть ли не в последнюю очередь – «после» БОРа, электронного правительства, оценки эффективности госпрограмм.

В Минэкономразвития России оценка регулирующего воздействия применяется с середины 2010 года в ограниченном масштабе и направлена на предупреждение избыточных обременений бизнеса, а также на выявление и устранение «бюрократических издержек» в действующих нормативно-правовых актах некоторых типов. При этом оценивается нормотворческая деятельность Правительства и федеральных органов. ОРВ сейчас не делают ни для действующих федеральных законов и постановлений Правительства РФ, ни для проектов федеральных законов, разрабатываемых вне Правительства РФ, ни для проектов НПА во многих областях правового регулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности, не попадающих в достаточно узкие рамки, очерченные при введении этой системы (контроль-надзор, техническое регулирование, оценка соответствия).

Насколько развита законодательная база в этой области? Насколько практика применения ОРВ в России отстает от лучших международных практик?

С мая 2010 года был принят целый ряд постановлений правительства, приказов Минэкономразвития, указ Президента, которые создали каркас как прогнозной, так и ретроспективной оценки. В одном из своих первых указов от 7 мая этого года новоизбранный президент следует позиции МЭРа по развитию ОРВ в России. Там есть вещи бесспорные – например, запуск портала regulation.gov.ru или расширения времени публичных консультаций, а есть вещи поспешные – в том числе и расширение на уровень муниципалитетов. К сожалению, упущен сюжет с построением баз для расчетов.

Что до международной практики, то мы, во-первых, лишь с 2013 года должны перейти на классический дизайн — подготовку заключения об ОРВ в момент проектировки НПА (то есть самим регулятором) – это тоже предусмотрено в Указе. Во-вторых, в отсутствии принятой методики и фрагментированных данных, качество заключений об ОРВ пока невысоко – по нашим исследованиям, менее 10 процентов дотягивают до европейских стандартов. Но такой этап проходили все страны при внедрении – главное понимать, что нужны реальные шаги по улучшению качества, переходу к «доказательным» заключениям.

Чем выгодно более активное внедрении ОРВ государственной власти и представителям бизнеса? Какие основные препятствия сейчас, на Ваш взгляд, существуют для развития механизма ОРВ?

Вообще, расширение механизма ОРВ, планы по более активному участию регуляторов в подготовке заключений об ОРВ и в проведении публичных консультаций, а также постепенное включение регионов в проведение ОРВ, отражает его позитивное восприятие первыми лицами в государстве. Но развитие под «политическим контролем» бюрократии создает риск размывания ограниченных ресурсов, и тем самым – постепенной формализации ОРВ, ее мимикрии под очередное межведомственное согласование.

А ведь стратегия так называемого «умного регулирования» видит роль бюрократии, скорее, подчиненной — драйверами сверху выступает высшее политическое руководство, бизнес и эксперты — снизу. При последнем подходе постепенно формируется сетевая, «кооперативная» система принятия решений, снижающая издержки ее участников и повышающую взаимное доверие между государством, бизнесом и гражданским обществом.

Да, бюрократия обещает (краткосрочно) более быстрое продвижение к поставленной цели – в законодательство вносятся ОРВ-образные поправки, создаются уполномоченные подразделения в министерствах, выделяются деньги на переобучение чиновников. С другой стороны, частично коррумпированная и малоэффективная срединная бюрократия не заинтересована в реальном изменении правил игры и в открытости, и постарается постепенно свести «умное регулирование» к приему-отсылке «бумажек».

Более медленным (но в долгосрочной перспективе – более эффективным) является построение плюралистической, децентрализованной «сети» общественных и бюрократических сил, опирающейся на политическую волю центральной власти и усилия гражданских инициатив, опирающихся на современные экспертные, сетевые и информационные технологии.

В этом смысле, выгоды политического руководства – в создании более привлекательной инвестиционной среды, а для бизнеса – стабильных правил игры, включение в принятие решений через процедуры публичных консультаций. В ряде стран успешные регуляторные реформы уже в первые годы приносили экономию издержек бюджета и бизнеса до 1-2%ВВП.

Внедрена ли уже ОРВ в российских регионах? Готовы ли к более обширному применению системы оценки региональные власти и предпринимательское сообщество?

Сейчас ОРВ на регулярной или пилотной основе внедрено в 5–6 регионах, в том числе и в СЗФО – в Вологодской области и Республике Коми. Десятки регионов изъявили желание внедрить этот инструмент, тем более, что в этом году из средств программы административной реформы Минэкономразвития планирует субсидировать такую активность.

Думаю, что Россия очень велика, чтобы дать общую характеристику такой готовности. В тех регионах, где стремления и власти, и бизнеса совпадут – ОРВ будет развиваться гораздо динамичнее. Вспоминаю, как 2008–2010 гг. я руководил группой консультантов Всемирного банка в Северной Осетии – Алании, и хотя мы, в конце концов, вышли на институализацию ОРВ, но различные придворные интриги и осторожность бизнес-сообщества всю дорогу притормаживали процесс.

В рамках Санкт-Петербургского международного экономического форума планируется подписание соглашения о развитии системы ОРВ между Минэкономразвития России и правительством города. Что, на Ваш взгляд, даст подобный документ?

Могу предположить, что в подписании соглашения видится способ институализировать ОРВ в городском управлении, получить методическую и организационную помощь от федерального министерства. Если это соглашение готовится на базе типового документа, который представляли недавно, 6 апреля на заседании Консультативного Совета по ОРВ Минэкономразвития, то там скорее речь идет о межведомственном взаимодействии, бюрократическом строительстве, обороте бумаг, предоставлении информации. Но это лишь часть архитектуры ОРВ.

Я бы рекомендовал городскому правительству подумать, стоит ли механически перенимать созданные консультантами федерального министерства варианты дизайна ОРВ. В одном из регионов России, уже отчитавшемся о внедрении, с января по апрель 2012 года силами 4 человек отдела ОРВ областного экономического ведомства было изучено около 100 проектов НПА, подготовлено под 80 заключений! Специалисту даже не надо их читать, чтобы сказать — это упражнение по производству формальных бумажек, при всем уважении к энтузиазму коллег.

Возможно, стоило бы создать Совет по оптимизации регулирования при губернаторе Санкт-Петербурга, который взял бы на себя анализ наиболее сложных проектов актов или действующих «барьероносных» НПА. В рамках обновления «Стратегии-2020» мы в ВШЭ подготовили концепцию такого Нацсовета, подотчетного Президенту, и аргументировали его создание в том числе тем, что — согласно международному опыту проведения ОРВ — 80% всех регуляторных обременений несут лишь 20% всех нормативных правовых актов.

То есть, необходима концентрация экспертных и финансовых ресурсов для комплексной, доказательной, опирающейся на политическую поддержку первых лиц экспертизы регуляторного воздействия.

Источник: http://topdialog.ru/2012/05/24/д-цыганков-необходима-концентрация-р/3/